IV SA/Po 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. N., R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Burmistrz Gminy [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpoznaniu wniosku M. i R. N. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – odmówił uchylenia ww. decyzji własnej z dnia [...]września 2009 r. (punkt pierwszy decyzji) i odmówił wnioskodawcom przymiotu strony (punkt drugi decyzji). Uzasadniając wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku stodoły na część socjalno biurową i garażową, na działce [...] stanowiącej własność E. i H. F. W toku wznowionego postępowania biegły w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko sporządził ekspertyzę z której wynika, iż w trakcie przebudowy infrastruktury nie występują istotne negatywne oddziaływania na środowisko, nie powinny również występować uciążliwości dla ludzi ze względu na niewielki zakres prac budowlanych. Nie ma także potrzeby czasowego zajęcia terenu poza granicami działki inwestora, zaś uciążliwość placu budowy ogranicza się do najbliższego sąsiedztwa adaptowanych obiektów. Na etapie eksploatacji obiektu wystąpi jedynie nieznaczny wzrost emisji zanieczyszczeń powietrza, związany z ogrzewaniem dodatkowej powierzchni socjalno - biurowej. Nie ulegnie zmianie emisja związana z ruchem pojazdów, a co za tym idzie zamierzenie inwestycyjne nie będzie powodować zagrożenia dla klimatu akustycznego i uciążliwości dla ludzi. Zmiana sposobu użytkowania stodoły na budynek socjalno-biurowy nie przyczyni się do negatywnego wpływu na okoliczny teren, gdyż zmiana ogranicza się do przestrzeni wewnątrz budynku adaptowanej stodoły. Definicja strony postępowania została zawarta w art. 28 kpa i w myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wnioskodawcy pomimo wielokrotnych wezwań nie określili swojego interesu prawnego, a argumenty ograniczyły się do stwierdzenia, że choć wprawdzie nie graniczą bezpośrednio z przedmiotową działką, to graniczą z nieruchomością inwestora, która składa się z kilku działek ewidencyjnych, związanych funkcjonalnie ze sobą. Z charakteru przedmiotowej inwestycji, a także ze sporządzonej przez biegłego opinii wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w granicach działki, zaś siedlisko wnioskodawców znajduje się w odległości 187 m (w linii prostej) od projektowanej inwestycji. Organ I instancji podkreśli, że o tym, czy jest się stroną postępowania nie decyduje sama wola czy leż subiektywne przekonanie, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli wnioskodawcy podnosząc, że inwestorzy od kilku lat czynią starania o rozbudowę istniejącej ubojni, która nie spełnia szeregu wymogów. W tej sprawie toczyło się postępowanie, które nie doprowadziło do modernizacji ubojni, w związku z czym ubojnię i towarzyszące jej obiekty próbuje się modernizować na raty. We wcześniejszych postępowaniach budynek stodoły wykazywano jako budynek istniejącej ubojni. Odwołujący się zaznaczyli, że są świadomi, iż pomieszczenia socjalno-bytowe i garaż nie wpływają negatywnie na środowisko, w związku z czym zbędne było powołanie biegłego, istotnym jest bowiem to, czemu ma służyć przedmiotowa inwestycja. Swój udział w postępowaniu odwołujący się uzasadnili tym, że korzystanie z ich własnej nieruchomości, zgodnie z jej przeznaczeniem, stało się niemożliwe w wyniku dokonywanych przez inwestorów inwestycji, na które to inwestycje odwołujący się nie mieli żadnego wpływu. Żaden organ nie informował o jakichkolwiek działaniach w sąsiedztwie, gdyż inwestycje powstawały bez wymaganej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło punkt drugi zaskarżonej decyzji, utrzymując w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Uzasadniając Kolegium wskazało, że określając charakterystyczne parametry techniczne przedmiotowej inwestycji inwestor określił, że zamierzenie mieści się "w istniejących ścianach budynku, dach bez zmian, wjazd i dojazd do budynku jak dotychczas bez zmian. Kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy określiła, że "inwestycja obejmuje zmianę sposobu użytkowania budynku stodoły na część socjalno-biurową i garażową". Pojęcie interesu prawnego o jakim mowa w art. 28 kpa musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, a interes musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Nie należy zapominać, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być prowadzone w sposób zapewniający ochronę interesów osób trzecich, z czego wynika, że właściciele czy też użytkownicy nieruchomości muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wynikające z powstania w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może mieć szerszy krąg podmiotów, aniżeli właściciele i użytkownicy działek sąsiednich, ale zawsze są to właściciele i użytkownicy wieczyści działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Odwołujący się nie wykazali, że inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., dalej prawo budowlane), bądź w jakikolwiek inny sposób będzie oddziaływała na nieruchomość będącą ich własnością. Należy mieć na uwadze charakter zamierzonego przedsięwzięcia i to, że jej oddziaływanie zamyka się w granicach nieruchomości będącej własnością inwestora. Badana jest konkretna inwestycja w konkretnym miejscu. Podejrzenie odwołujących się, co do przyszłych zamiarów inwestora, nie jest wystarczającym argumentem do wykazania interesu prawnego w sprawie. Natomiast w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 zaskarżonej decyzji o odmowie przymiotu strony nie znajduje podstaw prawnych, bowiem przepisy kpa nie przewidują orzekania w tej kwestii. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony powinno być bowiem wykazane poprzez decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i R. N. wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Uzasadniając, opisali przebieg wydarzeń w sprawie oraz powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. Podkreślili, że o ile przeprowadzona ekspertyza była zbędna gdyż sama część socjalno-biurowa i garażowa nie zagraża znacząco środowisku, to należałoby wykonać raport oddziaływania na środowisko całego gospodarstwa inwestorów. Większość obiektów tworzących gospodarstwo powstało bez wymaganych pozwoleń na budowę. Fakt, że nie sąsiadują bezpośrednio z przedmiotową działką nie pozbawia ich przymiotu strony bowiem pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art..135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Skarżący wystąpili do organu o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę wznowieniową, jaką jest zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa niezawiniony przez stronę brak jej udziału w sprawie. Organ, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji, stwierdzając brak przesłanki z art. 145 § 1pkt 4 kpa z uwagi na to, że skarżący nie posiadali przymiotu strony postępowania. Ocena zatem zasadności skargi sprowadzała się do rozważenia czy organ prawidłowo rozważył i ocenił okoliczności sprawy związane z kręgiem uczestników postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), podobnie jak przepisy ustawy poprzednio obowiązującej z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) nie zawierają uregulowań szczególnych w przedmiocie kręgu uczestników postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zastosowanie znajduje więc w tej sytuacji art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym interes ten winien być oparty na przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. przyjmowano, że do kręgu stron w takich postępowaniach należą, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (wnioskodawcą – inwestorem) – właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących w skład obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji to jest bezpośrednich ich sąsiadów; natomiast takie osoby posiadające grunty dalej położone tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio – "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (np. uchwała NSA z dnia 25 września 2005r. VI SA 13/95, ONSA 1995/4 poz. 154, uchwała NSA z dnia 4 grudnia 1995r, VI SA 20/95 ONSA 1996/2 poz. 54 , wyrok NSA z dnia 26 września 2001r. IV SA 594/99). Podobnie na gruncie nowej ustawy z 27 marca 2003 r. w orzecznictwie wskazano, że uczestnikami takiego postępowania są m. in. właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, a właściciele działek niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 kpa, a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie przyjęto, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być – w zależności od okoliczności sprawy – także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile inwestycja ta wywołuje dla nich uciążliwe skutki (wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2008r. II SA/Po 68/08 – LEX nr 493251, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008r., II SA/Gd 115/07 – LEX nr 35532, wyrok WSA Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005r. II SA/Bk 901/05 – LEX nr 173675). Z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika prawo osoby trzeciej do ochrony jej interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należącego do innych osób. Ustawa stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7). Odwołujący się do prawa własności art. 6 ust 2 ustawy wskazuje, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich – oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nadto art. 54 pkt 2 lit d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje, iż organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje także wyraz w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta, jak wynika z jej nazwy, odwołuje się do zapewnienia dobrego sąsiedztwa poszczególnych nieruchomości w różnych aspektach – funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu, oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych a jej pierwszym warunkiem jest dostosowanie planowanego obiektu do funkcji obiektów już istniejących. Z koleji art. 144 kodeksu cywilnego stanowi, iż właściciel nieruchomości winien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W niniejszej sprawie powyższe rozważania musiały doprowadzić do wniosku, że rozstrzygnięcie organów było słuszne. Jak już wyżej wspomniano, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a przedmiotowa sprawa dotyczy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły na obiekt socjalno – biurowy i garaż. W świetle dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, w szczególności opinii biegłego, a także twierdzeń samych skarżących - inwestycja planowana nie będzie wywierać żadnych negatywnych skutków na grunty należące do skarżących. Nieruchomość na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością skarżących, a więc w świetle przytoczonych wyżej przepisów nie są oni uczestnikami postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w tej konkretnej sprawie - a także nie mają legitymacji do skutecznego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do sądu powoływali się na argumenty dotyczące istnienia całego gospodarstwa rolnego E. i H. F. i jego oddziaływania na środowisko miejscowe, a zwłaszcza na nieruchomości będące ich własnością. Sprawa niniejsza jednak dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009r. Burmistrza [...] nr [...] a nie innych wykonanych już lub planowanych w przyszłości inwestycji p.p. F. W kontekście przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie można też mówić o zmianie w jej wyniku charakteru działki zagrodowej na produkcyjną co sugerowali skarżący. Należy dodać, że umożliwienie stronie udziału w postępowaniu, zabezpiecza jedynie jej uprawnienia określone w art. 10 § 1 kpa, przewidującym zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Ocena istnienia przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przesądza natomiast konieczności uwzględnienia interesu strony dopuszczonej do udziału w sprawie, bowiem co do zasady z art. 36 w związku z art. 63 ust 3 ustawy wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy może wywoływać skutki polegające na uciążliwościach dla nieruchomości sąsiednich i obniżeniu wartości innych nieruchomości. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.