III SA/Wr 230/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 9 ust. 2, § 10 oraz § 12 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym Gminy Miejskiej L. oraz jej jednostek podległych, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, których ulga będzie stanowić pomoc publiczną oraz wskazania organów uprawnionych do udzielania przedmiotowych ulg I. stwierdza nieważność § 9 ust. 2, § 10 oraz § 12 uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; II. określa, że zaskarżona uchwała w części, o której mowa w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Rada Miasta L. w dniu [...] r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (D.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1, art. 8 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95) oraz art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym Gminy Miejskiej L. oraz jej jednostek podległych, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga będzie stanowić pomoc publiczną oraz wskazania organów uprawnionych do udzielania przedmiotowych ulg. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda D. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2, § 10 oraz § 12 zaskarżonej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru zauważył, że w § 9 ust. 1 opisanej wyżej uchwały Rada Miasta wskazała, że organem uprawnionym do umarzania wierzytelności, rozkładania na raty i odraczania terminów płatności wierzytelności przysługujących Miastu L. i jej jednostkom podległym jest Burmistrz Miasta. Jednocześnie w § 9 ust. 2 uchwały zawarto zapis o następującej treści: "Burmistrz Miasta może upoważnić kierowników jednostek podległych miastu do umarzania wierzytelności, rozkładania na raty i odraczania terminów płatności wierzytelności pobieranych przez te jednostki jeżeli wartość wierzytelności nie przekracza kwoty 2.000 zł.". W ocenie organu nadzoru § 9 ust. 2 uchwały w istotny sposób narusza art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wojewoda podkreślił bowiem, że ustawodawca zobowiązał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do wskazania organu lub osoby uprawnionej do udzielania ulg. Za niedopuszczalne i sprzeczne z dyspozycją ustawodawcy należy uznać działanie, polegające na subdelegowaniu otrzymanej kompetencji. Odnośnie § 10 przedmiotowej uchwały, zgonie z którym kierownicy jednostek podległych Burmistrzowi Miasta składają Burmistrzowi Miasta za pośrednictwem Skarbnika informacje kwartalne o udzielonych ulgach, o których mowa w § 5, w ciągu 20 dni po zakończeniu kwartału, organ nadzoru podkreślił, że norma kompetencyjna zawarta w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie daje Radzie uprawnienia do nakładania obowiązków na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, w tym obowiązków sprawozdawczych. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie stanowi również samoistnej podstawy do regulowania przez organ stanowiący gminy jakichkolwiek kwestii związanych z wykonaniem uchwały i kontrolą prawidłowości stosowania jej przepisów. W ramach określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg możliwe jest wyłącznie wprowadzenie regulacji dotyczących tego, w jaki sposób i w jakich okolicznościach przyznanie takiej ulgi jest możliwe, a więc postępowania zmierzającego do umorzenia, odroczenia czy rozłożenia na raty należności jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru podkreślił przy tym, że w żaden sposób nie neguje uprawnień kontrolnych Rady Miasta, w ramach których mogłaby ona zweryfikować działania zarówno Burmistrza, jak i kierowników jednostek organizacyjnych, jednak zauważył, że wynikają one z innych przepisów, a nie z art. 59 ustawy o finansach publicznych (przykładowo wskazano na art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określający radę gminy jako organ kontrolny i art. 18a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym to rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy i w tym celu powołuje komisję rewizyjną). W świetle powyższego – w ocenie organu nadzoru - § 10 uchwały wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą działania w oparciu i w granicach konkretnego przepisu upoważniającego i uzasadnia stwierdzenie jego nieważności. Organ nadzoru podkreślił przy tym, iż ewentualne zobowiązanie kierowników jednostek do sporządzenia informacji kwartalnych o udzielonych ulgach należy do kompetencji Burmistrza. Wedle przepisów ustawy o samorządzie gminnym to wójt (burmistrz, prezydent miasta) określa sposób wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym) oraz pełni funkcję kierownika urzędu gminy (art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) i z tego tytułu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym). Z kolei art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pracowników urzędów gmin wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z przywołanych przepisów wynika, że to organ wykonawczy Gminy dysponuje uprawnieniem do wydawania kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej wytycznych co do sposobu wykonywania przez niego obowiązków. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 12 uchwały, w którym zastrzeżono, że organ może uchylić się od skutków swojego oświadczenia o umorzeniu lub udzieleniu innych ulg w spłacaniu wierzytelności, jeżeli wyjdzie na jaw, że dowody, na podstawie których umorzono lub udzielono ulgę, okazały się fałszywe bądź że oświadczenie zostało wydane w wyniku przestępstwa albo że dłużnik wprowadził ten organ w błąd co do okoliczności, które stanowiły podstawę jego wydania, organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w Kodeksie cywilnym rozstrzyga, co stanowi wadę oświadczenia woli, wpływającą na jego skuteczność prawną. Przepisy art. 82 - 88 Kodeksu mają zastosowanie do wszystkich czynności prawnych z zakresu prawa cywilnego, a ich stosowanie mogłoby być wyłączone mocą przepisów szczególnych. Ustawa o finansach publicznych takich regulacji nie zawiera, przeciwnie, pomocniczo można wskazać, że w odniesieniu do należności pieniężnych, mających charakter cywilnoprawny, przypadających organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, ustawodawca w art. 58 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wprost wskazuje, że umorzenie należności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenie płatności całości lub części należności na raty następuje w formie pisemnej, na podstawie przepisów prawa cywilnego. Regulacja zawarta w kwestionowanym § 12 uchwały – jak podkreślił Wojewoda – wykracza poza przyznaną Radzie Miasta kompetencję, ograniczającą się wyłącznie do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W konkluzji organ nadzoru jeszcze raz wyraził przekonanie, że zawarcie w akcie organu stanowiącego gminy przepisów, które wykraczają poza przyznaną temu organowi kompetencję uchwałodawczą narusza zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska L. wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały jest zgodny z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, który wyraźnie stanowi, iż kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie posiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Zatem udzielanie pełnomocnictw do reprezentowanie przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy jest ustawowo nadaną kompetencją organu wykonawczego gminy jakim jest burmistrz. Trudno zatem uznać, że organ wykonawczy mający samoistną, ustawowo nadaną kompetencję do reprezentowanie gminy na zewnątrz, udzielania pełnomocnictw do jej reprezentowania w każdym zakresie, akurat w dziedzinie określonej w zaskarżonej uchwale został przez ustawodawcę pozbawiony na rzecz organu stanowiącego gminy swoich kompetencji. Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 10 uchwały, Gmina wskazała, że art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych upoważnił radę gminy także do określenia sposobu informowania organów gminy o podejmowanych w tym zakresie działaniach. Takie uregulowanie mieści się, zdaniem organu, w pojęciu określenia sposobu i trybu udzielania ulg. Organ nie zgadza się przy tym ze stanowiskiem Wojewody, iż rada gminy zaskarżoną uchwałą nałożyła na kierowników jednostek organizacyjnych gminy obowiązek sprawozdawczy. Obowiązek informowania organu wykonawczego gminy o sposobie wykonywania zadań na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez ten organ nie jest obowiązkiem sprawozdawczym, lecz – jak podkreślono – informacją o wykonanych zadaniach. Zatem zapis § 10 zaskarżonej uchwały jest nie tylko zgodny z prawem, ale również celowy. Gmina podkreśliła także, iż § 12 uchwały nie zawiera treści sprzecznej z art. 82-88 Kodeksu Cywilnego. Ma on na celu poinformowanie osoby składające wnioski o udzielenie ulgi o skutkach ewentualnego wprowadzenia organu w błąd. Zmieniony Kodeks postępowania administracyjnego, który co prawda nie ma w tym przypadku zastosowania wprost, nakłada na organy administracji publicznej, a takimi z pewnością są organy jednostek samorządu terytorialnego, obowiązek informowania obywateli o obowiązującym prawie oraz skutkach podejmowanych przez obywateli w stosunku do organów administracji publicznej działań. Zatem poinformowanie składających wnioski o udzielenie ulgi o takich możliwościach jak uchylenie się od skutków złożonego pod wpływem błędu oświadczenia woli jest z pewnością – jak podkreśliła Gmina – zgodne z systemem obowiązującego prawa oraz kierunkami jego aktualnych zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie maja wpływu na zgodność uchwały z prawem. Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Ponadto wypada przy tym zauważyć, że przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Według § 134 - podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. W świetle brzmienia § 135 - w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2. Powtórzenie natomiast regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (vide wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że: cyt. "Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach normatywnych o charakterze wewnętrznym może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Podmiot interpretujący przepis prawa wewnętrznego, zawierającego powtórzenie postanowień ustawy, kierując się zasadą racjonalnego prawodawcy, będzie doszukiwał się nieistniejącego merytorycznego uzasadnienia dla takiego "zabiegu redakcyjnego" (Bąkowski Tomasz, Bielski Piotr, Kazubowski Krzysztof, Kokoszczyński Marcin, Stelina Jakub, Warylewski Jarosław, Wierczyński Grzegorz, Komentarz, ABC 2003). Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok z dnia 20 maja 2008 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817). Na tym tle należy w całości podzielić argumentację Wojewody D. co do wydania § 9 ust. 2, § 10 oraz § 12 przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, albowiem Rada niewątpliwie przekroczyła normy kompetencyjne stanowiąc w zakresie nimi nie objętym, dokonując zarazem modyfikacji aktów prawnych wyższych rangą. Jako podstawę prawną zaskarżonego aktu wskazano przepis art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg (ust. 2). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały, postanowić o stosowaniu z urzędu ulg, o których mowa w ust. 1, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 (ust. 3). Do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego (ust. 4). Podkreślić należy, że powołany wyżej przepis, na podstawie którego została podjęta uchwała z dnia 29 czerwca 2010 r., nie zawiera upoważnienia do regulacji takich, jakie przewidziano w zakwestionowanych przez organ nadzoru, cytowanych na wstępie, postanowieniach § 9 ust. 2, § 10 i § 12 uchwały. Przede wszystkim z art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wskazuje w uchwale organ lub osobę uprawnione do udzielania ulg. Przepis ten nie przewiduje natomiast – jak słusznie podkreślił Wojewoda – możliwości dalszego przekazania otrzymanej przez dany organ (osobę) kompetencji. W konsekwencji zatem zaskarżony § 9 ust. 2 uchwały, który daje Burmistrzowi Miasta kompetencję do tego, by upoważnić kierowników jednostek podległych miastu do umarzania wierzytelności, rozkładania na raty i odraczania terminów płatności wierzytelności pobieranych przez te jednostki, jeżeli wartość wierzytelności nie przekracza kwoty 2.000 zł, uznać należało za naruszający w sposób istotny art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 59 ustawy o finansach publicznych nie wprowadza również możliwości nakładania przez radę gminy (miasta) obowiązków sprawozdawczych na kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Nie mieści się to w ramach przewidzianej tamże delegacji ustawowej do działania dla rady. Trafnie przy tym wskazano w skardze, że z art. 33 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, iż uprawnienia do nakładania ewentualnie takiego obowiązku ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), jako kierownik urzędu, wykonujący uprawnienia pracodawcy – zwierzchnika służbowego – w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Słusznie także podkreślił Wojewoda, że art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi, że czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz pracowników urzędów gmin wykonuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). W świetle powyższego, § 10 uchwały wykracza poza upoważnienie przyznane Radzie przez art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą działania w oparciu i w granicach konkretnego przepisu upoważniającego i uzasadnia – jak trafnie zauważył Wojewoda – stwierdzenie nieważności tego zapisu. Bezsprzecznie art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie zawiera również upoważnienia do regulacji takich jakie przewidziano w § 12 uchwały. Zakres przedmiotowy normy art. 59 ustawy o finansach publicznych obejmuje jedynie materię dotyczącą określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. Nie upoważnia natomiast do określenia zasad i przesłanek uchylenia się przez organ od złożonego oświadczenia w przedmiocie udzielenia ulgi. Podkreślić przy tym trzeba, że regulacja zawarta w art. 59 ustawy o finansach publicznych dotyczy należności o charakterze cywilnoprawnym, a zatem zastosowanie znajdują stosowne unormowania Kodeksu cywilnego w zakresie wad oświadczenia woli, które nie mogą być recypowane do aktu prawa miejscowego ani modyfikowane przez wprowadzanie innych regulacji. Z przytoczonych powodów, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność § 9 ust. 2, § 10 i § 12 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). Orzeczenie w pkt II znajduje wsparcie w art. 152 p.p.s.a.