I OSK 2439/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 470/11 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 470/11 oddalił skargę R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Biała Podlaska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił R. D. umorzenia należności z tytułu wypłacanych zaliczek alimentacyjnych na rzecz córki K. D. w okresie od 1 października 2005 r. do 31 sierpnia 2006r. w wysokości 3.300 zł i ustalił kwotę spłaty w wysokości 3.465 zł. W ocenie organu I instancji sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych w okresie świadczeniowym 2005/2006. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że R. D. nie wywiązywał się z obowiązku alimentacyjnego nie tylko w okresie świadczeniowym 2005/2006, ale już dużo wcześniej, o czym świadczy zadłużenie w nieistniejącym już Funduszu Alimentacyjnym na kwotę 25.325,43zł. R. D. nie odwoływał się od wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 8 października 2001 r. sygn. akt [...] podwyższającego alimenty na rzecz K. D. z kwoty 250 zł do 300 zł miesięcznie, a zatem zaakceptował tę kwotę. R. D. nie płacił alimentów w związku z czym córka stała się uprawniona do zaliczki alimentacyjnej w okresie świadczeniowym 2005/2006. Organ I instancji stwierdził, że nie może umorzyć R. D. należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej również na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nie spełnia on żadnej z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Poza tym organ wyjaśnił, że usunięcie danych z Krajowego Rejestru Długów Biura Informacji Gospodarczej S. A. jest możliwe tylko po całkowitej spłacie kwoty zadłużenia, co wynika z art. 31 pkt 6 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczej i wymianie danych gospodarczych (Dz. U. nr 81, poz. 530). Odnośnie zaś wątpliwości dotyczących uprawnień K. D. do zaliczki alimentacyjnej odpowiedzi udzielono R. D. w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania R. D., decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie mógł rozpatrywać wniosku R. D. o umorzenie należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych w okresie świadczeniowym 2005/2006 na podstawie nieobowiązującego art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej w tej części zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednakże wada ta nie ma wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest zgodna z prawem w pozostałej części, ponieważ wniosek skarżącego został rozpatrzony prawidłowo przez organ właściwy dłużnika, który działając w ramach uznania administracyjnego i na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odmówił żądanego umorzenia. Ponadto art. 30 ust. 1 ustawy wskazuje jednoznacznie, że niezbędną przesłanką umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów, prowadzona przez minimum 3 lata. Jak wynika z materiału dowodowego, w szczególności z treści pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia 13 grudnia 2010 r. egzekucja świadczeń alimentacyjnych od dłużnika nie była skuteczna w żadnym z punktów wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy. W tych okolicznościach organ I instancji słusznie stwierdził, że skoro egzekucja wobec R. D. nie była skuteczna, tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Poza tym art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie pozostawia wątpliwości, iż nawet jeżeli skarżący faktycznie jest w trudnej sytuacji życiowej to nie ma podstaw do uwzględnienia jego wniosku. Nie ma również żadnych wątpliwości co do tego, że w okresie kiedy organ wypłacał zaliczkę alimentacyjną tj. od 1 października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. R. D. był zobowiązany do płacenia alimentów, gdyż obowiązek ten ustał dopiero z dniem 1 kwietnia 2007 r. R. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 15 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 § 1 i 77 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie prawa materialnego – art. 43 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, że w sprawie ma zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż wniosek R. D. dotyczył umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Prawidłowe, w ocenie WSA, jest stanowisko organów administracji, iż nie ma możliwości umorzenia należności skarżącego z tytułu zaliczek alimentacyjnych, gdyż egzekucja alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego była bezskuteczna. Z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika natomiast, iż jedynie skuteczna egzekucja, w okresie 3, 5, lub 7 lat i to w kwocie nie niższej niż wysokość alimentów pozwalałaby organowi administracji na rozważenie przez ten organ możliwości umorzenia wskazanych należności w wysokości 30%, 50% lub 100% ich łącznej wysokości. Nawet jednak wówczas organ działałby w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy organ ten mógłby, lecz nie musiał udzielić skarżącemu ulgi w postaci umorzenia należności. Wobec powyższego brak było podstaw do umorzenia należności skarżącego z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz K. D. w okresie od dnia 1 października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. w trybie art. 30 ust. 1 ustawy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że skarżący kwestionując rozstrzygnięcie w sprawie odmowy umorzenia żądanych należności, wskazuje na – jego zdaniem - nieprawidłową decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie ustalenia prawa do zaliczki alimentacyjnej na rzecz jego córki K. D., która jest decyzją ostateczną, i która może zostać wzruszona tylko w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Natomiast co do sposobu prowadzenia egzekucji w trybie art. 1081 § 1 i 2 k.p.c. wskazano, że jak wynika z materiału dowodowego w sprawie zajęcia nieruchomości wpisanej do Księgi Wieczystej [...] nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie. W aktach znajduje się jedynie wniosek Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 30 grudnia 2010 r. o "wszczęcie egzekucji z nieruchomości". Wobec tego okoliczność ta nie może być przedmiotem postępowania w sprawie i nie ma wpływu na jego wynik. Odnosząc się do kwestii nie załatwienia merytorycznie sprawy w przedmiocie rozstrzygnięcia zasadności przyznania K. D. spornej zaliczki alimentacyjnej przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, tylko w drodze informacji, wskazano, że nie jest to przedmiotem sprawy. Zdaniem WSA w Lublinie na gruncie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników administracyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) brak było podstaw prawnych do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania skarżącego bądź zobowiązującej go do zwrotu określonej kwoty. Po stronie skarżącego powstał obowiązek zwrotu wypłacanych uprawnionej zaliczek alimentacyjnych wynikający z przepisu prawa. Wydana w tym przedmiocie decyzja administracyjna dotknięta byłaby zatem wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego też względu Sąd I instancji nie podzielił odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 116/09. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. D., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) z powodu niesłusznego oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", co przesądzałoby jednoznacznie o tym, że decyzja ta nie narusza prawa (...), podczas gdy w uzasadnieniu swojego wyroku WSA w Lublinie aprobuje (wewnętrznie sprzeczną pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem) decyzję SKO w Białej Podlaskiej o przesłankach do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej, czym naruszono art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a; b) z powodu niesłusznego stwierdzenia, że K. D. pobierała zaliczkę alimentacyjną w okresie od 1 września 2005 r., a nie od 1 października 2005 r. oraz, że kwestionowanie przez R. D. wyłudzenia świadczenia i ważności wydanej decyzji z [...] listopada 2006 r. nie ma znaczenia prawnego, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji powinna nastąpić w drodze decyzji, art. 157 § 3 k.p.a., zaś odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, art. 149 § 3 k.p.a., czego nie zrobiono, a ma to zasadnicze znaczenie dla określenia osoby dłużnika zobowiązanego do zwrotu zaliczki alimentacyjnej; c) z powodu niesłusznego stwierdzenia, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania R. D., bądź decyzji zobowiązującej go do zwrotu określonej kwoty, wynikającej ze sprawy w której nie był stroną i o której nawet nie wiedział oraz ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że po stronie skarżącego powstał obowiązek zwrotu wypłacanych bezprawnie zaliczek alimentacyjnych – wynikający z przepisu prawa, co świadczy o tym, że Sąd nie rozróżnia pomiędzy obowiązkiem (powinnością świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie), a zobowiązaniem (następstwem obowiązku zapłacenia na rzecz uprawnionego podmiotu świadczenia w wysokości, w terminie, a także w miejscu określonym w przepisach prawa), wynikającym z wydanym w konkretnej sprawie decyzji, czym naruszono treść art. 141 § 4 P.p.s.a. z powodu niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zagadnienia oraz merytoryczne skontrolowanie wyroku przez Sąd wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, 3) 100 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Z treści wskazanego przepisu wynika, że dotyczy on m. in. egzekucji należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Organ właściwy dłużnika może zatem umorzyć należności powstałe z tytułu wypłacenia osobie uprawnionej zaliczki alimentacyjnej, jeśli spełnione są określone w sposób procentowy w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów warunki skuteczności egzekucji. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca nie spełnił żadnego z warunków skuteczności egzekucji, o których mowa w art. 30 ust. 1 ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Biała Podlaska zwrócił się do Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. o udzielenie informacji dotyczącej skuteczności postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na powyższe pismo Komornik poinformował, że egzekucja w terminach wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie była skuteczna. Nie było zatem podstawy do uwzględnieniu wniosku dłużnika na podstawie powołanego przepisu. Za nietrafne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty odnoszące się do prawidłowości decyzji przyznającej K. D. zaliczkę alimentacyjną. Przypomnienia wymaga okoliczność, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie była ocena legalności decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjnej lecz decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu wypłaconego świadczenia. W postępowaniu tym organ badał jedynie czy są spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej przyznającej zaliczkę alimentacyjną mogło nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych. Dopóki jednak decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem. Za niezasadny należało uznać również zarzut błędnej kwalifikacji pisma R. D. z dnia 20 kwietnia 2008 r. Pismo to nie budziło żadnych wątpliwości, gdyż zawierało wniosek o udzielenie informacji dotyczącej zasadności przyznania zaliczki alimentacyjnej K. D. W takiej sytuacji doszukiwanie się innej treści żądania nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter i prezentuje stanowisko Sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Mając na uwadze charakter tej czynności procesowej, stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi będzie skuteczny wtedy, gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie i wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podstawy do kwestionowania wyroku z dnia 27 września 2011 r. nie daje również omyłkowe wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (na str. 6 uzasadnienia) okresu pobierania przez K. D. zaliczki alimentacyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaliczkę alimentacyjną przyznano na okres od 1 października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Istotnie brak było podstaw do wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania, jednakże wydana w tym zakresie decyzja nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). W rozpoznawanej sprawie weryfikowana decyzja określająca wysokość zadłużenia nie została wydana z tak rozumianym rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak było podstaw do umorzenia przez organ właściwy dłużnika należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie była uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.