IV SA/Po 392/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego M.S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. T. i S. M. wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego podpiwniczonego przy ul. S. w Ch., działka nr ew. [...]. Decyzją Starosta Ch. w dniu [...] lutego 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożył odwołanie skarżący M. S., nie biorący udziału w postępowaniu administracyjnym organu I instancji. Skarżący oświadczył, że posiada tytuł własności działki nr [...] w Ch., co potwierdził odpisem aktu notarialnego załączonym do odwołania. Ponadto skarżący podniósł, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony oraz poinformował, że jako właściciel działki nr [...] uważa, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Inwestorzy bowiem "już w chwili obecnej przystąpili do zmiany ukształtowania terenu należącej do nich nieruchomości", co w ocenie skarżącego spowoduje zmianę panujących tam stosunków wodnych, co w konsekwencji doprowadzi do zmiany kierunku odpływów wody opadowej lub odpływów ze źródeł na grunt skarżącego. W tym kontekście skarżący powołał treść art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej Prawo wodne. W dniu 22 i 23 marca 2011 r. skarżący dołączył do akt ekspertyzę: "Wstępna ocena wpływu makroniwelacji terenu w obrębie działek [...],[...] i planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie, a w szczególności na działkę nr [...] przy ul. S. w Ch.". Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071, ze zm., dalej: kpa) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przedmiotowa inwestycja, tj. budowa budynku jednorodzinnego wolnostojącego podpiwniczonego nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich (w tym działki nr [...]), stąd nie powoduje objęcia ich obszarem oddziaływania. Projektowana lokalizacja budynku na działce nr [...] jest zgodna z odległościami wyznaczonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie) oraz jest zgodna z planem zagospodarowania terenu obowiązującym na tym terenie. Jak wynika z planu zagospodarowania działki, projektowany budynek (taras) usytuowany jest w odległości ok. 5 m od granicy z działką nr [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy ustalił, że odwołującemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W decyzji podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność. W razie ustalenia, że podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego, organ zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, która rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Od powyższej decyzji w przepisanym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący M.S. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów według norm przepisanych. Decyzji organu II instancji zarzucono: 1) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie, polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutów skarżącego oraz braku odniesienia się do tych zarzutów przez organ wydający decyzję, 2) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji Państwa T. i S.M., 3) naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że wnoszącemu skargę nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Ch. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., 4) naruszenie przepisu art. 138 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo braku ku temu podstaw. W uzasadnieniu, skarżący podniósł, że jakkolwiek bezspornym jest, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis wobec przepisu art. 28 kpa i tym samym zawęża pojęcie "strony" w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, to jednak nie można zgodzić się, iż ograniczenie to dotyczy osoby skarżącego, odbierając mu przymiot strony. W opinii skarżącego, wypełniona została zarówno przesłanka podmiotowa (skarżący jest właścicielem działki o numerze geodezyjnym [...], która graniczy bezpośrednio z działką o numerze [...] objętą przedmiotowym pozwoleniem na budowę), jak i przesłanka przedmiotowa. W tym ostatnim zakresie wyjaśniono, że gdy inwestor buduje z zachowaniem odległości przewidzianych przez przepisy szczególny, to nie oznacza to automatycznie braku przesłanki oddziaływania obiektu budowlanego na sąsiednie nieruchomości. Skarżący podniósł także, że za sąsiednie działki można uznać nie tylko te graniczące ze sobą, ale nawet jedynie pozostające w zasięgu swoich oddziaływań bądź w związku gospodarczym. W tym kontekście w skardze podniesiono, że organ II instancji nietrafnie przyjął, iż działka skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Ponadto, skarżący, powołując się na unormowania art. 7 i art. 77 skonstatował, że ustaleniom poczynionym przez organ II instancji trudno przyznać walor wszechstronności i obiektywności wynikającej z rozpatrzenia całego dostępnego materiału. Naruszone też zostały wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 kpa). Skarżący powołał się na okoliczności przedstawione w odwołaniu, które jego zdaniem, przemawiają za uznaniem, że planowana inwestycja negatywnie oddziałuje na jego działkę; chociażby złożona do akt sprawy "Wstępna ocena wpływu makroniwelacji terenu w obrębie działek [...],[...],[...] i planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie a w szczególności na dz. nr [...] przy ul. S. w Ch.". Planowane docelowe podniesienie terenu w obrębie planowanej zabudowy zmienia naturalny spływ wód opadowych z działki numer [...] na działkę nr [...], co zgodnie z § 29 rozporządzenia jest zabronione. Docelowe podniesienie terenu w obrębie planowanej zabudowy jest także sprzeczne z § 26 ust. 1 pkt 3 - 4 rozdziału 7 Uchwały nr XXXVIII/357/06 Rady Miejskiej Ch. z dnia 29 maja 2006 r. ustalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ch. Zdaniem skarżącego, organ II instancji winien był wszechstronnie zbadać okoliczności przywołane przez skarżącego pod kątem rozstrzygnięcia, czy wskazują na naruszenie prawem chronionych interesów skarżącego i rozważyć, czy realizacja przedmiotowej inwestycji może oddziaływać na działkę skarżącego, powodując ograniczenia w jej zagospodarowaniu w rozumieniu Prawa budowlanego. Ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby inwestycja nie powodowała wspomnianych ograniczeń i nie oddziaływała bezpośrednio na działkę skarżącego, nie świadczy o prawidłowym rozpoznaniu odwołania i rozstrzygnięciu co do statusu skarżącego jako strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ocena rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa. M.S. w skardze wskazał na naruszenie art. 138 §3 kpa. Uwzględniając okoliczność, iż przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nie stanowił podstawy jej wydania, zarzuty skarżącego należy odnieść do wskazanego przez organ odwoławczy jako podstawy prawnej decyzji przepisu art. 138 §1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy ma kompetencje do umorzenia postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Artykuł 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania, wobec powyższego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 kpa. Zgodnie z tym przepisem, bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość może wynikać z różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdzając tym samym zaistnienie podmiotowej przesłanki do umorzenia postępowania. Sprawa zasadniczo dotyczy więc interpretacji art. 28 ust. 2 prawa budwolanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, że przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1987 r. sygn. akt IVSA 590/87 ONSA 2/1987 poz. 71, wyrok NSA z 18 grudnia 2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656). Celem art. 28 ust. 2 prawa budwolanego jest jednak zawężenie kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie do wymienionych w tym przepisie osób, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomościami, przy czym ograniczenie to, wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., VII SA/Wa 729/05, niepubl., wyrok NSA II OSK 75/06 Lex nr 319183). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, a więc w oparciu o zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z normami obowiązującymi w budownictwie. Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane w wyniku jej realizacji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich", (por. wyrok NSA z 1 lutego 2001 r. IV SA 2085/98 LEX Nr 55752). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że aby uzyskać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis, przewidujący w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego ( wyrok WSA VII SA/Wa 1746/08 Lex nr 507 654). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarżący w trakcie postępowania administracyjnego wskazywał na naruszenia przepisów prawa materialnego. W odwołaniu i przedłożonej organowi odwoławczemu wstępnej ocenie wpływu makroniwelacji terenu w obrębie działek [...],[...],[...] i planu zagospodarowania działki [...] na działki sąsiednie, w szczególności na dz. Nr [...], wskazywano na naruszenie przez planowaną inwestycję objętą pozwoleniem na budowę § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i §26 ust. 1 pkt 3-4 uchwały w sprawie planu zagospodarowania. Organ odwoławczy, odmawiając wnoszącemu odwołanie statusu strony i umarzając postępowanie odwoławcze nie odniósł się jednak do powyższej kwestii, ograniczając się do stwierdzenia, że projektowana lokalizacja budynku na działce nr [...] jest zgodna z odległościami wyznaczonymi w 12 rozporządzenia (5 m) oraz jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na tym terenie. Organ odwoławczy nie ocenił więc, czy kwestia rozplanowania ziemi na terenie działki inwestora przy uwzględnieniu treści § 29 rozporządzenia i §26 ust. 1 pkt 3-4 uchwały w sprawie planu zagospodarowania może świadczyć, iż działka odwołującego znajduje się obszarze oddziaływania zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. W konsekwencji, organ błędnie umorzył postępowanie jako wszczęte przez podmiot, nie mający przymiotu strony. Wadliwa ocena obowiązujących przepisów w związku ze stanem faktycznym sprawy miała istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy dokona oceny merytorycznej decyzji Starosty Ch. nr [...] z dnia [...] lutego 2011r., uwzględniając wskazówki Sądu zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a o wykonalności na podstawie art. 152 ppsa.