II SA/Po 348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. W dniu 15 grudnia 2010 r. do Starosty P. wpłynęło żądanie L. J. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] 2009 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. spółce z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie hali magazynowo-biurowej (magazyn artykułów spożywczych, wyrobów cukierniczych) z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II (pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, drogi zakładowe, pompownia wód deszczowych, place postojowe i manewrowe, drogi zakładowe, dwa zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia instalacyjne do podczyszczania wód opadowych – separatory na terenie położonym w B. , gm. S., przy ul. G., działki nr [...]. W uzasadnieniu wniosku L. J. podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wskazanej decyzji, pomimo, że uprzednio była uczestnikiem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji. Wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania tak potężnego obiektu, jakim jest przedmiotowa hala. W związku z tym powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę tej hali. Wnioskodawczyni podała, że o wydaniu decyzji z 13 grudnia 2009 r. dowiedziała się 23 listopada 2010 r. z tablicy budowy. O tym, ze taka informacja znajduje się na tablicy budowy poinformował stronę jej pełnomocnik J. K., który w tym dniu przybył do B. w celu zapoznania się z rejonem inwestycji. Starosta P. w dniu 20 grudnia 2010 r. na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] Starosta działając na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił L. J. uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenie na budowę przedmiotowej hali magazynowo-biurowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stroną w sprawach o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu. Organ zaznaczył, że nieruchomość L. J. stanowi działkę sąsiednią w stosunku do terenu, na którym zlokalizowano obiekt wymieniony w decyzji z [...] 2009 r. Jednakże z projektu zagospodarowania terenu, zdaniem Starosty, wynika, że budowa przedmiotowej hali z częścią socjalną i związanymi z nią instalacjami i urządzeniami nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu nieruchomości, której właścicielem jest L. J., w szczególności wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie organu z charakteru inwestycji nie wynika, aby powodowała ona jakiekolwiek ograniczenia dla działki, której właścicielką jest wnioskodawczyni. Ponadto wnioskodawczyni, ani jej pełnomocnik nie wykazali, aby działka należąca do L. J. znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem to na żądającym wznowienia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymacje materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. L. J. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Starosty P., wskazując, że jest niezadowolona z jej rozstrzygnięcia. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia . 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż zgodnie z art. 149 § 1 i 2 kpa wznowienie postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia, na podstawie którego właściwy w sprawie organ przeprowadza postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz ustala w tym zakresie treść rozstrzygnięcia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji został poinformowany o terminie dowiedzenia się przez wnioskodawczynię o decyzji z [...] 2009 r. we wniosku o wznowienie postępowania. Organ I instancji miał obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 kpa. Starosta P. nie wydał postanowienia wszczynającego postępowanie w sprawie wznowienia, ograniczając się jedynie do wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co w ramach nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnej jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Wojewoda powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 965/09 stwierdził, że skoro art. 149 § 1 kpa formalizuje wznowienie postępowania poprzez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia, to znaczy, że nie można wznowić postępowania per facta concludentia (w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ). Taka interpretacja nie jest dopuszczalna w świetle art. 149 § 1 kpa. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania ustala, czy podmiot wnoszący podanie jest stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją dopiero po wydaniu postanowienia o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa. Na marginesie Wojewoda podał, że w sytuacji, gdy Starosta ma wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca jest stroną, badanie przymiotu strony może nastąpić jedynie po wznowieniu postępowania. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 kpa i dopiero w następnej fazie badać zasadność przesłanki powołanej przez wnioskodawczynię jako podstawę wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniosła spółka A. Zarzuciła organowi II instancji naruszenie przy jej wydaniu art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że organ I instancji nie był władny do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż nie doszło do skutecznego wznowienia postępowania i prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, iż postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzja administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 kpa), bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 kpa) [wyrok NSA z dnia 26 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 339/89, ONSA 1989/1/50). Tym samym wydanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 61 § 4 kpa, nie zaś postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 kpa, nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania badającego zasadność przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca zaznaczyła, że poprzez wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego wszystkie osoby posiadające interes prawny zostały powiadomione o prowadzonym postępowaniu. Z zawiadomienia tego jednoznacznie wynika, że postępowanie zostało podjęte na nowo, dlatego tez organ był jak najbardziej uprawniony do przeprowadzenia badania przyczyn wznowienia na podstawie art. 149 § 2 kpa. Mając na względzie powyższe, zdaniem skarżącego organ I instancji w sposób jak najbardziej prawidłowy dokonał zbadania przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ustalając, iż L. J. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że budowa obiektu objętego pozwoleniem na budowę w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość, której współwłaścicielem jest wnioskodawczyni, w sposób mogący powodować ograniczenia w jej zagospodarowaniu i użytkowaniu. Skoro więc nieruchomość ta nie znajduje się w zasięgu oddziaływania tej inwestycji, to L. J. nie ma – zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Skarżąca wskazała, że również we wniosku o wznowienie postępowania nie wykazano, by działka wnioskodawczyni znajdowała się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co mogłoby spowodować jakiekolwiek ograniczenia. Brak zatem legitymacji do występowania jako strona w prowadzonym postępowaniu był więc, w ocenie skarżącej, oczywisty i organ I instancji słusznie wydał decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zważyć zatem, że należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a ponadto uzna, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd orzekając w niniejszej sprawie stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Istotnym jest, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją należy do nadzwyczajnych trybów administracyjnych i służy wzruszeniu decyzji ostatecznych obarczonych kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a § 1 kpa. Rządzi się ono swoimi, odmiennymi od trybu zwykłego prawami. I tak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia. Wyjaśnić należy, iż postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Czynności podjęte przed wydaniem tegoż postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 16 czerwca 1983 r. (sygn. akt SA/Ka 245/83, GP 1983, Nr 31, s. 2) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Jak długo organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa, może rozważać zasadność wniosku o wznowienie jedynie w kategoriach art. 145 § 1 kpa. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne". Tak więc złożenie przez stronę żądania wznowienia postępowania rodzi obowiązek, gdy nie zachodzą warunki wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa), wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 574). Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie takie postanowienie nie zostało wydane. Starosta P., po zapoznaniu się ze złożonym przez L. J. żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] 2009 r., pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Zważyć należy, że skoro ustawodawca wskazał wprost, że wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia dokonuje się w formie postanowienia (art. 149 § 1 kpa), to niedopuszczalna jest jakakolwiek inna forma rozpoczęcia tej czynności procesowej, w tym nie do zaakceptowania jest zastąpienie tegoż postanowienia zawiadomieniem wydanym na podstawie art. 61 § 4 kpa. Nieistnienie w obiegu prawnym postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa, stanowi przeszkodę formalną do prowadzenia i zakończenia przez organ postępowania wznowienionwego. Wszczęcie bowiem postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia, które to otwiera, dopuszcza, postępowanie wznowieniowe (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II S/Op 341/07, Lex nr 419011, również wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 965/09, Lex nr 597981). W myśl art. 149 § 2 kpa omawiane postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie można zatem podzielić zarzutu podniesionego w skardze jakoby Wojewoda uchylając decyzję Starosty P. z dnia [...] 2011 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] 2009 r. dopuścił się naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zważywszy, że wspomniana decyzja Starosty P. z dnia [...] 2011 r. została wydana bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, koniecznym było jej uchylenie celem umożliwienia organowi I instancji prawidłowego wszczęcia postępowania o wznowienie. Wojewoda trafnie uznał, że skoro art. 149 § 1 kpa formalizuje formę wznowienia postępowania poprzez uzależnienie wznowienia od wydania stosownego postanowienia, to nie można było wznowić postępowania w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ – zawiadomienia stron na podstawie art. 61 § 4 kpa. Na obecnym etapie Sąd nie mógł badać przymiotu strony L. J. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty P. z dnia [...] 2009 r. W istocie bowiem ze względów formalnych kwestia ta nie była przedmiotem badania przez Wojewodę Wielkopolskiego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Mając na względzie powyższe skargę jako nieuzasadnioną na zasadzie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.