II OSK 965/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 42/09 w sprawie ze skargi E. C. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 42/09, oddalił skargę E. C. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Starosta Sokólski, na podstawie art.97 § 1 pkt 1 K.p.a., zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek E. C. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Sokólskiego z dnia [...] września 2002 r. udzielającą Zarządowi Gminy Szudziałowo pozwolenia na rozbudowę wodociągu wiejskiego "Szudziałowo" wraz z przyłączami domowymi na terenie 17 wsi wymienionych w decyzji, do czasu ustalenia spadkobierców niektórych nieżyjących stron postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2002 r. b) Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. C., uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania z wniosku o wznowienie i przekazał sprawę organowi I instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Wznowione postępowanie rozpoczyna się z momentem wydania postanowienia o wznowieniu. W przedmiotowej sprawie postępowanie było w fazie oceny dopuszczalności wznowienia, poprzedzającej postanowienie o wznowieniu, bądź decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Na tym etapie sprawy nie można było zawiesić postępowania. 2. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 42/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę E. C. na postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. Po wpłynięciu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, a przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu nie podjęto w sprawie żadnego innego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I. instancji nie można było zawiesić postępowania o wznowienie, albowiem nie było ono jeszcze formalnie wszczęte. "Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania, aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art.149 § 1 K.p.a.). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art.149 § 3 K.p.a.) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją". (wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r. I OSK 1390/06). Złożenie przez stronę podania o wznowienie postępowania nie może być utożsamiane ze wszczęciem postępowania. Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu na wniosek strony postępowania wznowieniowego lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art.149 § 1 i 3 K.p.a.), organ bada czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskujący dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania. Czynności te jednak, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania, nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Dopiero po otwarciu postępowania wznowieniowego możliwe jest podjęcie jakichkolwiek rozstrzygnięć procesowych w sprawie, w szczególności - zawieszenie postępowania. W sprawie nie zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, ponieważ brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Dopóki nie ma postępowania nie może być mowy o jego zawieszeniu. Wstrzymanie robót prowadzonych na terenie inwestycji może być przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji dopiero po wznowieniu postępowania. 3. E. C. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 kwietnia 2009 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.134 § 1 P.p.s.a. i art.135 P.p.s.a poprzez brak wszechstronnej merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia. Błędnie Sąd I. instancji uznał, że dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego możliwe jest rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 11 września 2002 r. (art.152 K.p.a.). WSA w Białymstoku, ograniczając rozpoznanie sprawy, nie dał organom administracji ponownie orzekającym w sprawie, wytycznych do dalszego toku ich postępowania (art.153 P.p.s.a. ). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem i dlatego skarga kasacyjna została oddalona. A. Prawidłowo organ odwoławczy oraz Sąd I instancji dostrzegł, że niedopuszczalne jest zawieszenie postępowania administracyjnego przed jego wszczęciem. Podczas gdy wszczęcie zwyczajnego postępowania administracyjnego w I. instancji następuje z chwilą doręczenia organowi wniosku strony (art.61 § 3 K.p.a.), to dla ponownego wszczęcia (czyli wznowienia) postępowania konieczne jest wydanie odrębnego postanowienia wznawiającego postępowanie zakończone wcześniej ostateczną decyzją (art.149 § 1 K.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przez artykuły 145...152 K.p.a. wyróżniane są trzy stadia: (1) stadium wszczęcia postępowania, (2) stadium rozpoznania, w którym ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości — ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, (3) stadium wydania decyzji. Etap pierwszy czyli okres czasu dzielący wpłynięcie wniosku strony o wznowienie postępowania - z jednej strony od wydania postanowienia o wznowieniu postępowania – z drugiej strony nie ma charakteru postępowania sensu stricto co oznacza w szczególności, że podejmowane w tym czasie czynności wykonywane są przez organ bez udziału strony. Ten etap "przed-postępowania" nie może być więc zawieszony, gdyż zawieszenie jest instytucją procedury administracyjnej (art.97 K.p.a.). Dlatego nie może być uwzględniony trzeci zarzut skargi kasacyjnej, że już samo tylko zawieszenie postępowania przez organ I. instancji świadczy o tym, że nastąpiło wznowienie postępowania. Skoro art.149 § 1 K.p.a. formalizuje wznowienie postępowania poprzez uzależnienie wznowienia od stosownego postanowienia, to znaczy że nie można wznowić postępowania per facta concludentia (w sposób dorozumiany na podstawie podjęcia innych czynności przez organ) Taka interpretacja nie jest dopuszczalna w świetle art.149 § 1 K.p.a. B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie art.134 § 1 P.p.s.a. i art.135 P.p.s.a poprzez przyjcie, że dopiero po wszczęciu postępowania wznowieniowego możliwe jest rozpoznanie na podstawie art.152 K.p.a. wniosków o wstrzymanie z urzędu lub na żądanie strony wykonania decyzji Starosty Sokolskiego w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę wodociągu wiejskiego "Szudziałowo". Drugi zarzut skargi kasacyjnej oparty jest na twierdzeniu, że skarżący ubiegał się o wstrzymanie z urzędu wykonania decyzji Starosty Sokolskiego o pozwoleniu na budowę. Nie wymaga szerszego uzasadnienia stwierdzenie, że prawidłowo Sąd I. instancji interpretował art.152 K.p.a. nie dostrzegając naruszenia prawa przez organy administracyjne w braku wstrzymania z urzędu wykonania decyzji. "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu [...] wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." (art.152 K.p.a.). Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu sądowym I. i II.instancji jest postanowienie zawieszające postępowanie jeszcze przed wznowieniem postępowania czyli przed analizą aspektów merytorycznych sprawy. Dlatego w żadnej mierze nie można organowi administracyjnemu zarzucić nadużycia uznania administracyjnego z tego powodu że nie zawiesił z urzędu wykonania decyzji. Można jeszcze dla porządku dodać, że "wykonanie decyzji nie zostaje na podstawie art.152 k.p.a. wstrzymane z mocy prawa. Podstawą [...] jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji." (wyrok WSA z dnia 23 września 2008 r., II SA/Kr 648/08). Nie można też zakwestionować interpretacji i zastosowania przez Sąd I. instancji art.152 K.p.a. do oceny braku wstrzymania wykonania decyzji na wniosek strony, skoro ani we wniosku z dnia [...] lipca 2008 r., ani w piśmie (zatytułowanym "zastrzeżenia") z dnia [...]. sierpnia 2008 r. E. C. nie wnioskował o wstrzymanie wykonania decyzji. Zażalenie strony z dnia [...] września 2008 r. zawiera wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, ale zarówno organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny I.instancji stanęły na stanowisku, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania właściwy organ nie powinien podejmować innych czynności procesowych. W konsekwencji ocena braku uwzględnienia przez organ wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uzależniona jest o oceny wzajemnej relacji artykułów 149 i 152 K.p.a. C. Na pytanie o dopuszczalność wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji w okresie wspomnianego "przed-postępowania" (tj. po wpłynięciu wniosku strony o wznowienie postępowania - z jednej strony, ale przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania – z drugiej strony) ustawodawca nie dał odpowiedzi wyraźnej, niebudzącej wątpliwości. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art.152 § 1 K.p.a.). Stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu nie jest pozbawione wahania. Przy braku szczegółowej regulacji postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności decyzji można wydać zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego, łącznie z postanowieniem o wznowieniu, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 848). Organ obowiązany jest wstrzymać wykonanie decyzji także przed wznowieniem postępowania, jeżeli istnieją przesłanki określone w § 1, to znaczy "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". (Zbigniew Janowicz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Polonica) Można również spotkać się z opiniami bardziej ostrożnymi: "Postanowienie, o którym mowa w art.152 k.p.a., może być wydane [dopiero] łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej." (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., II OSK 720/07). "Badanie przyczyn wznowienia postępowania nie należy do stadium wszczęcia postępowania, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W fazie tej nie można ustalić prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, chyba że przesłanka wznowienia postępowania jest oczywista (np. zapadło prawomocne orzeczenie Sądu o przestępstwie w związku z wydaną decyzją). Właściwym do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji jest organ wyznaczony do przeprowadzenia postępowania w sprawie wznowienia: co do przyczyn oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK1711/07). D. W warunkach sprawy, w której wydane zostało zaskarżone postanowienie, prawidłowe jest uznanie przez Sąd I. instancji, że wstrzymania należało dokonać dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Odmowa wznowienia postępowania dopuszczalna jest jedynie wyjątkowo, gdy jest absolutnie małe prawdopodobieństwo stwierdzenia przyczyn wznowienia (art.149 § 3 K.p.a.). Skoro wydanie postanowienia o wznowieniu postępowaniu uzależnione jest jedynie od spełnienia minimalnych, stricte formalnych przesłanek, to zasadne jest mówieniu o pozytywnym domniemaniu obowiązku uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania. Dlatego wznowienie powinno nastąpić w najkrótszym możliwym terminie, co umożliwiłoby załatwienie wniosku o wstrzymanie kwestionowanej decyzji bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie za wydaniem postanowienia o wznowieniu przemawiała dodatkowo konieczność zawieszenia postępowania celem ustalenia spadkobierców zmarłych stron wcześniejszego postępowania. Prawidłowo działający organ powinien był więc po otrzymaniu w dniu 21 lipca 2008 r. wniosku E. C., a przed wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2008 r. o zawieszeniu postępowania — wydać postanowienie o wznowieniu postępowania oraz postanowienie załatwiające wniosek E. C. o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2002 r. (o ile taki wniosek wpłynąłby do organu I.instancji). E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.