II SA/Kr 648/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi M.W. i K.W. na postanowienie Wojewody z dnia [....] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M.W. i K.W. kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] sierpnia 2006 roku Starosta Powiatu [...] wydał decyzję nr [...] znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznym, wodociągowym i kanalizacyjnym do projektowanego bezodpływowego szamba oraz wiaty dwustanowiskowej, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. nad [...]. W dniu [...] lipca 2006 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w związku ze skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 roku ([...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku ([...]) o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz wiaty dwustanowiskowej dla samochodów osobowych, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. nad [...]. W związku z uchyleniem decyzji Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, która stanowiła podstawę do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku Starosta Powiatu [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku znak: [...], Starosta [...] na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku ([...]) Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i K. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznym, wodnym i kanalizacyjnym oraz wiaty dwustanowiskowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] w miejscowości K., do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. ( błąd w dacie ; powinno być [...].04.2007r.) znak: [...] Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznymi, wodnym i kanalizacyjnym oraz wiaty dwustanowiskowej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w K. nad [...], w związku z uchyleniem decyzji Wójta Gminy [...] nad [...] z dnia [...] lutego 2006 roku znak: [...] o warunkach zabudowy. Organ l instancji wskazał następnie, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli M. i K. W. zarzucając naruszenie przepisu art. 151 k.p.a. Podnieśli, że wydane postanowienie faktycznie uniemożliwi im zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru właściwym organom nadzoru i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wzniesionego budynku, który praktycznie jest już wzniesiony. Wskazali ponadto, że wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowali się do obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, która nie naruszała przepisów prawa, tak więc w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca treści dotychczasowej, co wyczerpuje znamiona przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Dlatego zdaniem skarżących, nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] roku znak: [...] na podstawie 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), Wojewoda utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ podał, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w w/w przepisie przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka do przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. W rozpatrywanej sprawie okazało się, że decyzja Wójta Gminy [...] nad [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].02.2006 r., w oparciu o którą Starosta [...] wydał w dniu [...].08.2006 r., decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę, została uchylona. Dysponując takimi informacjami Starosta [...], stosownie do art. 152 § 1 k.p.a., zobowiązany był wznowić postępowanie i wstrzymać z urzędu wykonanie swojej decyzji z dnia [...].08.2006 r. Od powyższego postanowienia skargę w terminie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli M. i K. W., zarzucając, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, żądając uchylenia postanowień obu instancji. Zarzucili, że nie można "wstrzymać decyzji" która została prawidłowo wydana, jest ostateczna i została wykonana poprzez wzniesienie budynku. Skarżący wskazali ponadto, że nie mogą być obciążani negatywnymi skutkami błędnych decyzji organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 lutego 2008r. sygn. akt II SA/Kr 954/07 oddalił skargę M. i K. W., wskazując w uzasadnieniu, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję (tj. decyzję o warunkach zabudowy) w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponieważ w dniu [...] lipca 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2006 roku o warunkach zabudowy dla inwestycji spełniona została przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. Zasadnie więc w ocenie Sądu, Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 roku wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie. Natomiast organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo wskazały, że z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany do zastosowania tej normy. Na poparcie powyższego Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 13 stycznia 1998 roku, sygn. akt II SA 1154/97 (LEX nr 41348). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie miały obowiązku badania, jak wysokie jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę na skutek wznowienia postępowania. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i K. W., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne norm wyrażonych w przepisach k.p.a.: - art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. poprzez umieszczenie bez podstawy prawnej jako składnika postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji warunku (terminu); - art. 152 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, pomimo braku dostatecznego udokumentowania tego faktu oraz braku uzasadnienia okoliczności, które na to wskazują; - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania pomimo tego, że decyzja prejudycjalna została uchylona przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; - art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie możliwe jest uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 881/08 uchylił zaskarżony wyrok tut. Sądu z dnia 13.02.2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne wskazując, że naruszono art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne norm wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego t.j. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą być przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania - organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku o jakim mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Zawarta w art. 152§ 1 k.p.a regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieńiowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę. Ponadto NSA wskazał, że WSA pominął ocenę legalności wstrzymania z urzędu wykonania decyzji ..."do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzji o warunkach zabudowy Wskazując na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. NSA podkreślił, że przyczyna wznowienia przewidziana w tym przepisie dotyczy sytuacji, które zaszły po wydaniu decyzji, której ma dotyczyć wznowienie postępowania. Koniecznym jest zatem wyjaśnienie, czy w dacie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. objętej postępowaniem wznowieńiowym, decyzja o warunkach zabudowy pozostawała jeszcze w obrocie prawnym. Wprawdzie decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy nad [...] z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek złożenia przez skarżących skargi do WSA została na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylona decyzją SKO z dnia [...] lipca 2006 roku, ale brak jest jednocześnie informacji wskazujących na to, że do dnia [...] sierpnia 2006 r. decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. pozostawała w obrocie prawnym. NSA wskazało, że dla zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., usunięcie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy musiałoby nastąpić po, a nie przed wydaniem ostatecznej decyzji objętej postępowaniem wznowieniom tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Na wstępie należy podkreślić, że tut. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując ponownie sprawę jest związany wykładnią prawa i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.06.2008r. II OSK 881/08 - art. 190 p.p.s.a. . Skarga jest uzasadniona. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...]r. znak: [...] jak też postanowienia go poprzedzającego Starosty [...] z dnia [...].04.2007r. znak [...]) uznał, że postanowienia organów administracji obu instancji naruszają przepisy postępowania, a to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji ustaliły, że istnieją podstawy do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji nr [...] z dnia [...].08.2006r znak; [...] Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę "do czasu rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy". Materialnoprawną podstawą do takiego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu jest przepis art. 152 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji , jeżeli okoliczności sprawy wskazują na "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Wykonanie decyzji nie zostaje wstrzymane z mocy prawa. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. winna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a .nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku o jakim mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieńiowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze nie tylko przesłankę wznowienia określoną w przepisie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a ale również wszystkie przesłanki wznowienia, w szczególności wynikające z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a . Organy obu instancji ustaliły, że podstawą do wszczęcia postępowania wznowieńiowego jest przepis art. 145 §1 pkt. 8 k.p.a. w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu które następnie zostało uchylone lub zmienione. Koniecznym zatem w sprawie jest aby organ wyjaśnił czy w dacie wydawania decyzji z dnia [...].08.2006r. Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę objętej postępowaniem wznowieniowym, decyzja Wójta Gminy nad [...] z dnia [...].02.2006r. o warunkach zabudowy pozostawała w obrocie prawnym. W myśl art. 110 k.p.a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, A zatem organ powinien ustalić kiedy została stronom doręczona decyzja SKO w [...] z dnia [...].07.2006r. znak: [...]. Stwierdzić też trzeba, że organy naruszyły przepis art. 152 k.p.a. określając w zaskarżonym postanowieniu termin-warunek ( "do czasu rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy" ). Przepis ten nie przewiduje możliwości określenia w postanowieniu terminu lub warunku dotyczącego wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej - ( art. 124 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a.). W związku z tym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone nieprawidłowo, gdyż organy obu instancji naruszyły cyt. wyżej przepisy postępowania, a to : art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 kpa oraz art. 107 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a., art. 152 § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla w całości decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.