II OSK 881/08

II OSK 881 / 08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 26 czerwca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 954/07 w sprawie ze skargi M.W. i K.W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. i K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 881 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną przez M. W. i K. W. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] wstrzymujące wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w dniu [...] Starosta Powiatu N. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami energetycznym, wodociągowym i kanalizacyjnym do projektowanego bezodpływowego szamba oraz wiaty dwustanowiskowej, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. nad D.. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w związku ze skargę wniesioną przez M. W. i K. W. (dalej zwani skarżącymi) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. nad D. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą oraz wiaty dwustanowiskowej dla samochodów osobowych, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...],[...] oraz [...] położonych w miejscowości K. nad D.. W związku z uchyleniem decyzji Wójta Gminy K. nad D. z dnia [...], która stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu N. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z dnia [...]. Następnie w dniu [...] Starosta Powiatu N. na zasadzie art. 152 § 1 k.p.a. wydał postanowienie wstrzymujące na mocy art. 145 §1 pkt 8 k.p.a. z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...]do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda M. po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie Starosty utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując, że zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. wobec ziszczenia się wymogów tegoż przepisu organ był zobowiązany do wydania skarżonego postanowienia. Od powyższego postanowienia skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją wydaną w oparciu o inną decyzję (tj. decyzję o warunkach zabudowy) w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponieważ w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji spełniona została przesłanka wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę. Zasadnie więc w ocenie Sądu, Starosta Powiatu N. postanowieniem z dnia [...] wznowił z urzędu postępowanie w tej sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słusznie wskazały organy pierwszej i drugiej instancji, że z uwagi na brzmienie art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany do zastosowania tej normy. Na poparcie powyższego Sąd przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 13 stycznia 1998 roku, sygn. akt II SA 1154/97 (LEX nr 41348). W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie miały obowiązku badania, jak wysokie jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę na skutek wznowienia postępowania. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu pierwszej instancji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. W. i K.W. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne norm wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a to: - art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a. poprzez umieszczenie bez podstawy prawnej jako składnika postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji warunku (terminu); - art. 152 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, pomimo braku dostatecznego udokumentowania tego faktu oraz braku uzasadnienia okoliczności, które na to wskazują; - art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania pomimo tego, że decyzja prejudycjalna została uchylona przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę; - art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie możliwe jest uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekli się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadniając przedstawione zarzuty kasacji skarżący stwierdzili, iż stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a będący przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie jest co do zasady kwestionowany, choć nie uwzględnia decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. nad D. z dnia [...] umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Po wydaniu zaskarżonego wyroku została wydana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia [...]. Autor kasacji wskazał, iż nie było przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w zakresie badania stanu faktycznego sprawy, ustalenie momentu uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, co ma kluczowe znaczenie w sprawie wobec wymogu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Odnosząc się do wymogów zawartych w art. 152 § 1 k.p.a. w ocenie skarżących prawdopodobieństwo w tym wypadku należy rozumieć jako realną szansę na urzeczywistnienie w postaci uchylenia decyzji administracyjnej. Organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności nie czyni zadość zarówno wymogom art. 152 § 1, jak i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, że w uzasadnieniu postanowienia Starosty N. z dnia [...] o wstrzymaniu z urzędu na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wykonania decyzji z dnia [...] nie przytoczono w ogóle okoliczności uzasadniających wstrzymanie decyzji. Z kolei w postanowieniu Wojewody M. z dnia [...] utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Starosty N. z dnia [...] organ administracyjny ograniczył się jedynie do wskazania okoliczności wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania i wstrzymania z urzędu wykonania decyzji. Błędnym było zdaniem skarżących też przyjęcie, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, że nie istnieją podstawy do wznowienia postępowania, bowiem Sąd wskazał jako przesłankę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczącą sytuacji, gdy "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione", a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W konsekwencji brak jest też prawdopodobieństwa, o jakim mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Skarżący stoją na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie istnieje jakiekolwiek prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, gdyż nie spełniona została przesłanka wznowienia i jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie będzie odmowa wznowienia postępowania. W ocenie skarżących wadliwie też w wydanym w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. postanowieniu umieszczono termin (warunek) jako składnik postanowienia w wstrzymaniu wykonania decyzji, mimo, że art. 124 k.p.a. określający składniki postanowienia, jak również art. 107 § 2 k.p.a., mający zastosowanie zgodnie z odesłaniem z art. 126 k.p.a. nie dają takiej podstawy. Wobec powyższego, w zaskarżonym wyroku na skutek przyjęcia błędnych założeń prawnych, z rażącym naruszeniem wskazanych wyżej przepisów, nie została dokonana kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia, wobec czego skarga kasacyjna i zawarty w niej wniosek o uchylenie wyroku są zdaniem skarżących zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Za usprawiedliwione uznać należy zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne norm wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego t.j. art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę wydania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania." Analiza powyższego unormowania wskazuje na to, iż w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą być przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi uchylenie decyzji ( por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski Warszawa 1996 str. 670 ). Omawiana norma, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 §1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., czy też w przypadku o jakim mowa w art. 151 §2 k.p.a. Samo stwierdzenie przez organ, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., trzeba uznać za niewystarczające i nie spełniające wymagań art. 152 § 1 k.p.a. Tak jak z jednej strony z art. 152 k.p.a. nie wynika ograniczenie dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji od stanu zaawansowania sprawy dotyczącej wznowienia określonego postępowania, tak i nie jest z kolei dopuszczalne wstrzymanie wykonania decyzji w przypadku wystąpienia przesłanki przedawnienia określonej w art. 146 § 1 k.p.a. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja jest dotknięta jedną z wad i to dających podstawę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 152 § 1 k.p.a., powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tą konkretną przesłankę oraz omówieniu względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w art. 152 § 1 k.p.a., wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale i z treści samej normy. Stwierdzić należy, iż samo wszczęcie postępowania nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Trafnie też wywiedziono we wniesionej skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżone postanowienie pominął ocenę legalności sformułowania zawartego w sentencji tegoż rozstrzygnięcia, gdzie wskazano, że organ postanowił wstrzymać z urzędu wykonanie decyzji ..."do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzji o warunkach zabudowy ...". Stwierdzić trzeba, iż przepis art. 152 § 1 k.p.a. nie przewiduje możliwości określania w postanowieniu terminu lub warunku odnoszącego się do kwestii wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. Zarówno art. 124 k.p.a określający składniki postanowienia, jak również art. 107 § 2 k.p.a. mający zastosowanie zgodnie z odesłaniem z art. 126 k.p.a. nie dają podstawy dla określenia warunku lub terminu w postanowieniu wydanym na mocy art. 152 § 1 k.p.a. Przechodząc do kolejnej normy prawnej ocenianej w zaskarżonym wyroku i zakwestionowanej we wniesionej kasacji tj. art. 145 § 1pkt 8 k.p.a., to odnośnie wymogów jakie winny zostać spełnione należy podzielić stanowisko autora kasacji. W myśl art. 145 § 1pkt 8 k.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: ..... decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Przyczyna wznowienia przewidziana w tym przepisie dotyczy sytuacji, które zaszły po wydaniu decyzji, której ma dotyczyć wznowienie postępowania. Tak więc trafnie wywiedziono we wniesionej kasacji, że dla zastosowania tej regulacji koniecznym byłoby, aby uchylenie decyzji (np. o warunkach zabudowy) w oparciu, o którą wydano inną decyzję (np. o pozwoleniu na budowę) nastąpiło po wydaniu orzeczenia, którego przedmiotem jest ta ostatnia decyzja, a więc np. pozwolenie na budowę. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, dla ustalenia zaistnienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145§ 1pkt 8 k.p.a. koniecznym jest wyjaśnienie, czy w dacie wydawania decyzji z dnia [...] objętej postępowaniem wznowieniowym, decyzja o warunkach zabudowy pozostawała jeszcze w obrocie prawnym. Wprawdzie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. nad D. z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na skutek złożenia przez skarżących skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], ale brak jest jednocześnie informacji wskazujących na to, że do dnia [...] decyzja z dnia [...] pozostawała w obrocie prawnym. Jest to o tyle istotne, że dla zaistnienia przesłanki wskazanej w art. 145 § 1pkt 8 k.p.a., usunięcie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy musiałoby nastąpić po, a nie przed wydaniem ostatecznej decyzji objętej postępowaniem wznowieniom tj. decyzji z dnia [...]. Przedstawione wyżej uwagi wskazują na to, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszelkie elementy wymagane przez powyższy przepis, ale bazuje na wadliwych i niekompletnych ustaleniach faktycznych. Jakkolwiek art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wspomina wyraźnie o obowiązku skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji, to jednak obowiązek ten wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a. Konkludując przytoczone wyżej uwagi stwierdzić należy, iż sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu oceny prawnej wyżej przedstawionej, zestawienia treści norm prawnych będących podstawą orzekania w sprawie ze stwierdzonym stanem faktycznym. Wobec ziszczenia się warunków określonych w art. 182 § 2 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym i mając przedstawione wyżej względy na uwadze na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. art. 182 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.