II SA/Po 361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] 2010r. nr [...] w zakresie w jakim odmówiono przyznania H. K. zasiłku stałego za okres od 7 grudnia 2009r. do 31 sierpnia 2010r II. określa, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w punkcie I sentencji wyroku nie może być wykonana. W dniu 24 września 2010 r. H. K. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w N. o "zmianę i spłatę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności datującej się od dnia 7 grudnia 2009 r." W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w N. (działający z upoważnienia Wójta Gminy) decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] wydaną na podstawie art.8 ust. 3, art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 10-6 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 104 kpa przyznał H. K. na stałe, począwszy od dnia 1 września 2010 r. zasiłek stały w wysokości 376,81 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono wnioskodawczyni przedłożyła prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r., z którego wynika, że jest zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym na stałe, przy czym umiarkowany stopień niepełnosprawności datuje się od 7 grudnia 2009 r. Organ zaznaczył, że wyrokiem tym zmieniono orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności z dnia 13 stycznia 2010 r., na podstawie którego stopień niepełnosprawności był orzeczony jako lekki. Organ zaznaczył, ze wnioskodawczyni po raz pierwszy ubiega się o zasiłek stały. Z ustaleń Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej wynika, że H. K. spełnia przesłanki wynikające z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jest bowiem osobą całkowicie niezdolną do pracy i jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego w wysokości 477 zł. Organ stwierdził przy tym, że wnioskodawczyni nie może otrzymać zasiłku tak jak wnioskuje od 7 grudnia 2009 r., ponieważ w myśl art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. H. K. wniosek złożyła w dniu 24 września 2010 r. i wobec treści powołanego przepisu od 1 września 2010 r. należało przyznać jej świadczenie. Organ wyjaśniając kwotę przyznanego zasiłku stałego przytoczył treść przepisów art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i następnie wskazał, że z uwagi na fakt, że w sierpniu 2010 r. wnioskodawczyni otrzymała dodatek mieszkaniowy, który stanowił utracone źródło dochodu (został przyznany na okres od lutego do sierpnia 2010 r.), jako dochód przyjęto wysokość dodatku mieszkaniowego jaki otrzymała wnioskodawczyni decyzją z dnia [...] 2010 r., który został jej przyznany na okres od września 2010 r. do lutego 2011 r. i wynosił 100,19 zł miesięcznie. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym wynoszącym 477 zł a faktycznym dochodem wyniosła zatem 376,81 o w tej kwocie przyznano wnioskodawczyni zasiłek celowy. H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc iż decyzja ta jest sprzeczna z treścią wyroku Sądu Rejonowego w P. w zakresie daty, od której przyznano odwołującej zasiłek stały. W wyroku tym Sąd stwierdził bowiem, że umiarkowany stopień niepełnosprawności H. K. datuje się od 7 grudnia 2009 r. Niedopuszczalne było zatem orzeczenie zasiłku stałego od dnia 1 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przeanalizował sytuację wnioskodawczyni i trafnie zastosował przepis art. 106 § 3 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Kolegium nie jest możliwe przyznanie świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej za okres wcześniejszy niż od miesiąca, w którym złożono kompletny wniosek. H. K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powtarzając argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Do skargi dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] 2010 r., którym zaliczono ją do lekkiego stopnia niepełnosprawności, decyzję Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Woj. Wlkp. z dnia [...] 2010 r. utrzymujące w mocy powołane wyżej orzeczenie Powiatowego Zespołu, wyrok Sądu Rejonowego w P. w P. z dnia [...] 2010r., wydany w sprawie o sygnaturze [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 lipca 2011 r. skarżąca wyjaśniła, że dowiadywała się w Ośrodku Pomocy Społecznej o możliwości złożenia wniosku o świadczenie z pomocy społecznej jeszcze zanim uzyskała korzystne dla siebie rozstrzygnięcie w Sądzie Rejonowym. Z tego co pamięta była tam jeszcze przed orzeczeniem z [...] 2010 r. Skarżąca podała, że pracownica OPS-u poinformowała ją, że aby otrzymać świadczenie musiałaby chorować co najmniej od 16 roku życia albo uzyskać orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca wskazała, że gdy tylko uzyskała wadliwe orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności postanowiła walczyć o właściwą ocenę jej stanu zdrowia. Stąd jej środki odwoławcze do organu wyższej instancji i do Sądu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, bowiem Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy organy orzekające prawidłowo przyznały skarżącej zasiłek stały począwszy od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek, czy też – jak twierdzi skarżąca – świadczenie to winno zostać jej przyznane od daty uznania jej za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarowym. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na fakt, że władza publiczna ma obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym stosownej egzystencji i temu obowiązkowi odpowiada między innymi prawo takich osób do uzyskania stosownych świadczeń z opieki społecznej. Wniosek tego rodzaju wypływa przede wszystkim z treści art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Zasiłek stały, o którym mowa w art. 36 pkt 1 lit. a i art. 37 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem wypłacanym okresowo (miesięcznie), a jednym z jego celów, mając na uwadze przepisy tej ustawy i Konstytucji RP, jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej, niezdolnej do pracy, bieżącej egzystencji. Celu tego w zakresie początkowego terminu przyznania i wypłacania zasiłku stałego nie spełnia z całą pewnością norma zawarta w art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 613/08, dostępne bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie tutejszego Sądu, organy administracji publicznej błędnie przyjęły, że dopiero złożenie wniosku o zasiłek, co miało miejsce w dniu 24 września 2010 r., stanowiło podstawę orzeczniczą do przyznania zasiłku stałego. Wprawdzie zasadą jest, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej następuje począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, jak też wynika z przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, jednakże w ocenie tutejszego Sądu strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji za niezależne od niej przedłużające się postępowanie - czy to administracyjne, czy sądowe - a dotyczące prawidłowego określenia jej stopnia niepełnosprawności. W szczególności tych negatywnych konsekwencji nie należy wobec strony wyciągać z faktu zakwestionowania wcześniejszych, jak się okazało wadliwych, orzeczeń właściwych zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności (z dnia 13 stycznia 2010 r. i z dnia 17 marca 2010 r.), skoro zostały ono prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. w sprawie o sygn. akt [...] z dnia [...] 2010 r. zmienione w ten sposób, że H. K. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym od dnia 7 grudnia 2009 r. na stałe (akta adm. I instancji oraz k. 13 akt sądowych). Nie ulega wątpliwości, że wyżej wskazany wyrok zapadł ze skutkiem wstecz (ex tunc) w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy o zasiłek stały - od dnia 7 grudnia 2009r., z którą to datą zaliczono skarżącą do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym i na stałe. Organy obydwu instancji nie rozważyły, jakie skutki prawne pociągnęło za sobą wydanie przedmiotowego prawomocnego wyroku. Nie wzięły pod uwagę, że wyrok sądu powszechnego, zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach przewidzianych w ustawie, także inne osoby. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 lipca 2002 r. sygn. akt V CKN 1110/00 (Lex nr 74492) "skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego wyroku jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w procesie późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana." W niniejszej sprawie skutkiem prawomocnego wyroku sądu powszechnego jest ustalenie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, a sam stan niepełnosprawności istnieje od dnia 7 grudnia 2009 r. i jest stały. Zgodnie z powyższym organy administracji, jak również sąd administracyjny, nie mogłyby swych rozstrzygnięć oprzeć na twierdzeniu przeciwnym. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak to orzeczono w prawomocnym orzeczeniu. Należy również zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone na tle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Otóż wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07 (Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1446) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 24 ust. 2 powołanej ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał m.in. stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny spełnia efektywnie swój cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w kwestionowanym przepisie termin (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z Konstytucją. Narusza bowiem, wynikający z zasady państwa prawnego, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Przepis ten, w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z Konstytucji RP. Również wyrokiem z dnia 15 listopada 2010 r. sygn. akt P 32/09 (Dz. U. z 2010 r. Nr 222, poz. 1455) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 14 stycznia 2006 r. do 1 stycznia 2009 r., przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), w zakresie, w jakim stanowi, że w przypadku wniosku o ponowne przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego po utracie ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności osobie w wieku powyżej 16 lat, której niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez sąd powszechny jej odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się nie wcześniej niż od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba ta złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. W komunikacie prasowym zamieszczonym na stronie www.trybunal.gov.pl stwierdzono: "Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że niespójność przepisów ustawowych sekwencyjnie regulujących system przyznawania zasiłków rzutuje na ocenę konstytucyjności kwestionowanego przepisu. Kontrolowane przez Trybunał normy stanowią bowiem fragment mechanizmu, który ma umożliwiać uzyskanie zasiłku pielęgnacyjnego przez osobę niepełnosprawną. Problemem nie jest tu sama treść normy określającej termin, od którego taki zasiłek należy przyznać. Problemem konstytucyjnym jest fakt, że funkcjonowanie mechanizmu, którego część tworzy rozpatrywana norma, nieuchronnie prowadzi do niekonstytucyjnych skutków. Nie tylko istnieje mechanizm niejasny i wprowadzający w błąd, ale też przerzuca on ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości lub błędnego dokonania oceny niepełnosprawności) na osobę ubiegającą się o zasiłek. Zatem Trybunał Konstytucyjny uznając niezgodność zaskarżonej regulacji z wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania do państwa i stanowionego prawa stwierdził, że ustawodawca wprowadzając określone świadczenie (w tym przypadku zasiłek pielęgnacyjny) zachęca obywateli do skorzystania z niego, na zasadach prawem określonych. Zasady te powinny być tym bardziej przejrzyste i wręcz intuicyjne, im bardziej adresaci tych regulacji są grupą społeczną wymagającą wsparcia". Zaznaczyć trzeba, że wprawdzie powyższe wyroki Trybunału dotyczą przepisów ustawy, która nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, jednakże z uwagi na fakt, iż konstrukcja art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie odpowiada konstrukcji art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, na którym w istocie oparto zaskarżone decyzje, wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien mieć istotny pomocniczy charakter przy rozpatrywaniu sprawy zasiłku stałego przyznawanego osobie niepełnosprawnej, w tym w stopniu umiarkowanym. W związku z powyższym należy przyjąć, iż zasiłek stały przyznawany osobie niepełnosprawnej spełnia efektywnie cel, gdy jest przyznawany od daty wskazanej w orzeczeniu o niepełnosprawności (ewentualnie prawomocnym wyroku sądu powszechnego rozstrzygającym w tej materii), a nie od daty złożenia wniosku. Warto także zwrócić uwagę, iż Trybunał Konstytucyjny w pierwszym z powołanych wyroków (z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt P 28/07) stwierdził, iż "uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji". W ocenie Sądu orzeczenia Trybunału wskazują również kierunek wykładni przepisu art. 106 § 3 ustawy o pomocy społecznej w stosunku do osób legitymujących się orzeczeniem o niepełnosprawności, również w stopniu umiarkowanym, ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Należy też podkreślić, iż z art. 87 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP, wynika, że jej przepisy są źródłem prawa i stosuje się je bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wady decyzji wydanych w obydwu instancjach, w zakresie prawa materialnego, skutkowały koniecznością uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, we wskazanej w wyroku części. Stąd też orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie, w zakresie przyznania H. K. zasiłku stałego za okres od 7.12.2009r do 31.08.2009r. organ I instancji zobligowany jest zastosować przepisy ustawy o pomocy społecznej w myśl wyżej przedstawionej wykładni. W razie stwierdzenia zaistnienia przesłanek do przyznania zasiłku stałego organ zobowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu co do określenia początkowej daty ustalenia prawa do tego zasiłku, związanej z powstaniem niepełnosprawności, wskazanej w wymienionym wyroku Sądu Rejonowego w P. W tym zakresie organ jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Wobec uwzględnienie skargi Sąd orzekł z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).