II OW 50/11

Dnia 15 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Miasta G. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą G. a Burmistrzem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do doprowadzenia rowu i urządzeń wodnych do stanu właściwego postanawia: oddalić wniosek Burmistrza Miasta G. Burmistrz Miasta Giżycka pismem z dnia 22 lutego 2011 r. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Giżyckim a Burmistrzem Miasta Giżycka w sprawie wniosku D. R. dotyczącego podjęcia skutecznych działań mających na celu doprowadzenie odpowiednich urządzeń i rowu odprowadzającego wodę do jeziora Niegocin, znajdującego się za obwodnicą na terenie miasta G. do właściwego stanu i zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II SO/Ol 4/11 stwierdziła swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jako właściwemu w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, D. R., działający w imieniu mieszkańców wsi G., pismem z dnia 9 lutego 2011 r. wystąpił do Starosty Giżyckiego o podjęcie skutecznych działań mających na celu doprowadzenie odpowiednich urządzeń i rowu odprowadzającego wodę do jeziora N., znajdującego się za obwodnicą na terenie miasta G. do właściwego stanu i zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania. Starosta Giżycki postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał przedmiotowy wniosek Burmistrzowi Miasta Giżycko jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia Starosta podniósł, iż na urządzeniu melioracyjnym na działkach nr [...],[...] i [...] obręb G. w latach 2009–2010 zostały wykonane prace konserwacyjne, jednakże pomimo ich przeprowadzenia nadal nie jest odprowadzana woda z powodu braku odpływu za ul. [...] na terenie znajdującym się w granicach miasta G. Organ powołał się na art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) wskazując na Burmistrza Miasta Giżycka jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Burmistrz Miasta Giżycka pismem z dnia 22 lutego 2011 r., wystąpił, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Giżyckim dotyczącego ustalenia, który z organów jest właściwy w przedmiocie rozpoznania wniosku D. R. dotyczącego podjęcia skutecznych działań mających na celu doprowadzenie odpowiednich urządzeń i rowu odprowadzającego wodę do jeziora N., znajdującego się za obwodnicą na terenie miasta G. do właściwego stanu i zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, iż wniosek dotyczy właściwego utrzymania urządzeń melioracji wodnych. Tym samym, stosownie do art. 77 ust. 2 Prawa wodnego organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, którym zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego jest starosta. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1–2 Prawa wodnego rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m. Utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te objęte są działalnością spółki wodnej – do tej spółki (art. 7 ust 1 powołanej ustawy). W wypadku niewykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania. Okoliczność, iż w niniejszej sprawie urządzenia wodne znajdują się w granicach administracyjnych miasta G. nie ma znaczenia dla właściwości Starosty Giżyckiego jako organu właściwego do wydania decyzji dotyczącej określenia szczegółowego zakresu obowiązków związanych z utrzymaniem urządzeń wodnych szczegółowych oraz terminów ich wykonania. Określając przyczynę braku odpływu wód za ul. [...] w G. Starosta Giżycki nie wskazał, iż zbadano prawidłowość utrzymania urządzeń wodnych na tym terenie i w toku tego postępowania ustalono ewentualnie, iż właściciel (właściciele) nieruchomości mogli spowodować zmiany stanu wód na gruncie mające szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Tym samym żądanie wskazane we wniosku D. R. Starosta Giżycki powinien rozpatrzyć zgodnie z jego brzmieniem i w oparciu o ww. podstawę prawną. Zdaniem organu wątpliwości budzi również wskazanie Burmistrza Miasta Giżycka jako organu ewentualnie właściwego do załatwienia sprawy spowodowanego przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty sąsiednie oznaczone nr geod. [...]. Okoliczności zalewania czy podtapiania nieruchomości wskazanych w przedmiotowym wniosku nie występują bowiem na położonych w obrębie administracyjnym miasta G. nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomościami wymienionymi we wniosku. Niezależnie jednak od powyższych okoliczności Burmistrz w ramach swojej właściwości podejmuje czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia ewentualnych podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Starosta Giżycki, w piśmie z dnia 20 maja 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Burmistrza Miasta Giżycko przedstawił jakie w latach 2009–2010 wszczął z urzędu postępowania administracyjne – w sprawie ustalenia szczegółowych zakresów i terminów konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w miejscowości Sulimy na działkach tam wymienionych. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej oraz oględzin ustalono stan faktyczny na działkach nr geod. [...] na których znajdują się studnie, które zostały poddane właściwej konserwacji i funkcjonują prawidłowo. Do odpowiedzi na wniosek Starosta Giżycki załączył dokumentację z przeprowadzonych postępowań. Ponadto wskazał, iż zgodnie z mapą ewidencyjną urządzeń melioracji wodnych szczegółowych obrębu G., gmina G., rurociąg ø 20 dochodzi do ul. [...]. Za ul. [...] brak jest ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jest to teren miasta G., przeznaczony pod zabudowę przemysłową, składową oraz usługową, przez który przechodzi kolektor deszczowy – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy usługowo-przemysłowo-mieszkaniowej przy ulicy [...], linii kolejowej i ul. [...] w G. Zgodnie z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W wyniku przeprowadzonego postępowania urządzenia na gruntach rolnych zostały doprowadzone do należytego stanu. Ustalony stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że wody z ewidencyjnych urządzeń melioracyjnych wpływają na teren miasta G., na którym brak jest urządzeń melioracyjnych a jedynie urządzenie pod nazwą kolektor deszczowy. Dlatego też zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Burmistrz Miasta Giżycka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Na wstępie trzeba wyjaśnić dlaczego w tym przypadku rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Giżycka a Starostą Giżyckim, należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż oba organy nominalnie są organami samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) i zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego (o właściwość) powinno należeć do samorządowego kolegium odwoławczego jako do organu wyższego stopnia. Pomimo że w sprawie tej nie wszystko zostało wyjaśnione, nie ma wątpliwości, że spór wynikł na tle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, czego nie kwestionują organy będące w sporze. Wobec tego status organów będących w sporze należy przyjąć, nie wyłącznie w oparciu o przepisy art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. czy tez ustaw ustrojowych ale na podstawie przepisów Prawa wodnego, które określają zadania i kompetencje obu organów w zakresie spraw regulowanych tą ustawą. Podobnie należy postępować w zakresie innych spraw regulowanych przepisami administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którym starosta realizuje kompetencje w zakresie zadań administracji rządowej (postanowienia NSA z 7 kwietnia 2011 r. II OW 107/10 i II OW 10/11). Zgodnie z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego starosta jako organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, wykonuje to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie oraz kompetencje organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego stosownie do art. 4 ust. 4 Prawa wodnego, jest właściwy (miejscowo) dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej są organami niezespolonej administracji rządowej. Powyższe świadczy o tym, że na tle przepisów Prawa wodnego starosta nie może być traktowany jako organ jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Odmienna sytuacja jest z wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta, które to organy na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego mogą w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Ww. organy, pomimo tego że posiadają kompetencje wynikające z Prawa wodnego w dalszym ciągu pozostają organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., gdyż jako takie wydają decyzje na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Z powyższego omówienia wynika, że Burmistrz Miasta Giżycka i Starosta Giżycki realizujący zadania z zakresu administracji rządowej określone w ustawie – Prawo wodne, nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 22 § 1 pkt 1 (in fine) k.p.a. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, należy stwierdzić, że wniosek Burmistrza Miasta Giżycka o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny. Organy będące w sporze nie ustaliły bowiem jednoznacznie stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśniły przyczyn podtapiania gruntów, o których pisze w swym piśmie D. R. Przed wystąpieniem z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, organy będące w sporze powinny przeprowadzić we własnym zakresie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż to może dopiero stanowić podstawę do określenia bądź wykluczenia właściwości organu. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu są zobowiązane do ustalenia bądź wykluczenia swojej właściwości w danej sprawie. Wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego skierowany do innego wyższego organu lub do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ostatecznością, kiedy organy będące w sporze mimo dokonania niezbędnych ustaleń stanu faktycznego, nie mogą dojść do porozumienia na tle tego, jakie przepisy prawa powinny mieć zastosowanie w określonym jednoznacznie stanie faktycznym (postanowienia NSA: z 16 lutego 2004 r., OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46). Możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, nie może stanowić alternatywy dla organów, na których ciąży ustawowy obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości. W niniejszej sprawie, jak wynika z przesłanych akt, Starosta Giżycki prowadził w latach 2009–2010 postępowania administracyjne, związane z udrożnieniem urządzeń melioracyjnych i likwidacją rozlewisk wodnych na tym terenie. I przekazanie wniosku D. R. Burmistrzowi Miasta Giżycko wynikło z ustaleń dokonanych w trakcie tych postępowań. Nie jest więc to czynność wykluczająca właściwość Starosty w tej sprawie, nie poparta żadnymi dowodami. Chociaż Starosta Giżycki nie podjął żadnych konkretnych działań, ustaleń po wpłynięciu wniosku D. R., uznając za wystarczające te z lat 2009–2010. Natomiast Burmistrz Miasta Giżycko po otrzymaniu wniosku D. R., nie podjął żadnych konkretnych działań mających na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy w ramach własnych kompetencji (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Burmistrz Miasta Giżycko zamiast zapowiedzi, podjęcia czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia ewentualnych podstaw do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, we wniosku o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego, powinien to uczynić przed wystąpieniem z takim wnioskiem do Sądu. Nie można bowiem a priori "zza biurka" wykluczać właściwości w danej sprawie, bez poczynienia wcześniej niezbędnych ustaleń stanu faktycznego i podjęcia próby wyjaśnienia przyczyn powstawania podtopień gruntów, na które wskazuje Starosta Giżycki. Zanim dojdzie do sporu pomiędzy organami administracji publicznej, organy powinny wspólnie wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy przy użyciu wszystkich możliwych środków przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 75–86) i wówczas może by się okazało, że spór jest pozorny, a nie rzeczywisty. Charakterystyczne jest, że większość sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość wnoszonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest sporami negatywnymi. Nierzadko w sytuacji kiedy dochodzi do sporu, organy będące w sporze, mające swoje siedziby na danym terenie gdzie dochodzi do zdarzeń będących przedmiotem sporu, przed wystąpieniem do Sądu z wnioskiem o rozstrzygniecie sporu, nie spotykają się, nie prowadzą wspólnych czynności wyjaśniających (oględziny, wizja lokalna), prowadzą korespondencję między sobą za pośrednictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego mającego siedzibę w Warszawie. W sytuacjach takich najczęściej wnioski o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego (sporu o właściwość) podlegają oddaleniu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować organów w realizacji ich podstawowych zadań ustawowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.