II OW 107/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Bożena Walentynowicz del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. nr KOC/3251/Ar/10 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie postanawia: wskazać Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia Fundacji Pożytku Publicznego "[...]" na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2010r. VS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 17 grudnia 2010 r., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim i wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Fundacji Pożytku Publicznego "[...]" z dnia [...] maja 2010 r. na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, Fundacja Pożytku Publicznego "[...]" pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. złożyła do Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...] zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu, tj. noclegowni na placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, mieszczącego się w budynku przy ul. [...] dz. ew. [...] obręb [...]. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] maj 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał przedmiotowe zgłoszenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, zgodnie z właściwością, gdyż dotyczyło ono "samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku istniejącej noclegowni [...]". Fundacja Pożytku Publicznego "[...]" pismem z dnia 21 maja 2010 r. wniosła do Wojewody Mazowieckiego zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., zgodnie z pouczeniem. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie zażalenie Fundacji Pożytku Publicznego "[...]" na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje innego organu odwoławczego. Dlatego też organem wyższego stopnia dla Prezydenta Miasta, stosownie do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przekazanie podania do innego organu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową i nie rozstrzyga o istocie sprawy. Czynność przekazania postanowieniem podania do organu właściwego, nawet jeżeli organ przekazujący podanie bierze pod uwagę jego treść oraz stosowne przepisy prawa materialnego, nie jest w rozumieniu art. 104 k.p.a., załatwieniem sprawy na podstawie przepisu prawa materialnego. Dlatego też o tym, który organ jest właściwy do rozpatrzenia zażalenia, nie przesądzają przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym, przekazanie przez Prezydenta m.st. Warszawy postanowieniem podania do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., nie jest działaniem Prezydenta jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, w związku z tym zażalenie na to postanowienie służy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie do Wojewody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie pismem z dnia 17 grudnia 2010 r., na podstawie art. 22 § 3 pkt 2 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Mazowieckim i wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia Fundacji Pożytku Publicznego "[...]" na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. Zdaniem Kolegium, organem właściwym w przedmiotowej spawie jest Wojewoda Mazowiecki, gdyż nie bez znaczenia jest w procesie ustalania organu właściwego kwestia, czy Prezydent m.st. Warszawy działał jako organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ma to bowiem decydujące znaczenie przy ustalaniu organu wyższego stopnia. Z akt sprawy wynika, w tym w szczególności z samego zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2010 r., w którym powołano się na przepisu art. 71 ustawy Prawo budowlane, że sprawa, z którą wystąpiła Fundacja jest sprawą z zakresu Prawa budowlanego. Zatem Fundacja kierując zgłoszenie do Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy [...] zwróciła się do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W pierwszej instancji organem tym jest starosta zgodnie z przepisem art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy w tym miejscu wskazać, iż Prezydent m.st. Warszawy zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) pełni również funkcję starosty. Tym samym jest on również organem architektoniczno-budowlanym. Wydając postanowienie o przekazaniu sprawy PINB, Prezydent m.st. Warszawy działał zatem jako organ architektoniczno-budowlany, a nie jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Kolegium oznacza to, iż zgodnie z art. 127 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. właściwym organem do rozpoznania zażalenia na postanowienie, winien być organ administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, co zdaniem Kolegium wskazuje, że organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w tym postanowieniu, winien być Wojewoda Mazowiecki. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (pismo z dnia 28 stycznia 2011 r.) Wojewoda Mazowiecki podkreślił, iż jakkolwiek kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania należą do Prezydenta m.st. Warszawy działającego jako organ administracji architektoniczno-budowlanej w I instancji i Wojewody jako organu odwoławczego administracji architektoniczno-budowlanej, to stan ten ma zastosowanie w sytuacjach orzekania na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem Wojewody, z powoływania się we wniosku przez zainteresowaną stronę na art. 71 Prawa budowlanego nie wynika automatycznie, iż Prezydent m.st. Warszawy orzekał na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., wydanym w trybie art. 65 § 1 k.p.a., nie rozpoznał co do istoty żądania wniesionego przez Fundację Pożytku Publicznego "[...]", ani nie rozstrzygnął żadnych kwestii merytorycznych. Przedmiot powyższego postanowienia stanowiło uznanie przez Prezydenta m.st. Warszawy swojej niewłaściwości i przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu posiadającego na mocy ustawy Prawo budowlane, kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia zagadnień dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych. Takie działanie organu należy zakwalifikować do czynności procesowych, które nie powodują merytorycznego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a. W katalogu spraw, które na mocy art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca powierzył wojewodzie działającemu jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie zostały wymienione zadania związane z rozpoznawaniem przedmiotowych zażaleń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 p.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie sporu, który zaistniał pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie a Wojewodą Mazowieckim, należy do kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż jest to spór między organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej w rozumieniu art. 22 § 2 k.p.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że dokonując zgłoszenia Prezydentowi m.st. Warszawy pismem z dnia [...].04.2010 r., Fundacja Pożytku Publicznego "[...]", spełniła ustawowy obowiązek dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jaki ciąży na podmiocie chcącym dokonać takiej zmiany, zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Organem właściwym zaś w tych sprawach jest starosta jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przekazując zgłoszenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., nie miał też żadnych wątpliwości co stanowi przedmiot tego postępowania, skoro przekazanie sprawy organowi nadzoru budowlanego nastąpiło z tej przyczyny, że zgłaszający, zdaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej dokonał już samowolnie faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku, w związku z czym jest to stan faktyczny opisany w art. 71a Prawa budowlanego, którego rozstrzygnięcie zgodnie z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy dokonujący zgłoszenia, wszczynający więc postępowanie w tym zakresie oraz organ uznający się za niewłaściwy, nie mają żadnej wątpliwości, że jest to sprawa z zakresu Prawa budowlanego należąca do organów nadzoru budowlanego, całkowicie uzasadnione było wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2010 r., gdyż ten organ jest organem wyższego stopnia nad starostą zgodnie z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie ma też żadnych przesłanek w tej sprawie do przyjęcia poglądu, że przekazując ww. postanowieniem zgłoszenie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, Prezydent m.st. Warszawy nie działał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, a jako organ jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta m.st. Warszawy, pełniącego funkcję starosty stosownie do art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego jest Wojewoda Mazowiecki. Przyjęcie poglądu, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r. w tym przypadku, powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jak to wskazuje Wojewoda Mazowiecki, nie jest uzasadnione zdaniem większości składu orzekającego w tej sprawie, chociaż jest to pogląd znajdujący swoje odzwierciedlenie w części orzecznictwa sądowego. Stwierdzenie, że "przekazanie postanowieniem podania do innego organu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową i nie rozstrzyga o istocie sprawy", nawet jeśliby przyjąć, że tak jest, nie oznacza, że przy ustalaniu właściwości organu nie należy brać pod uwagę przepisów prawa materialnego, z których wynika właściwość rzeczowa danego organu, tym bardziej jeżeli dany organ może występować w podwójnej roli, jako organ jednostki samorządu terytorialnego i jako organ administracji rządowej. . Organ, do którego wpłynęło podanie, wykluczając swoją właściwość i przekazując je do innego organu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., czyni to ustalając w pierwszej kolejności właściwość rzeczową w danej sprawie, czego dalszą konsekwencją jest ustalenie organu wyższego stopnia w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17), chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej (wskazują inny organ wyższego stopnia). Ustalenie właściwości instancyjnej, jak w tym przypadku, jest zawsze wtórne w stosunku do ustalenia właściwości rzeczowej, której jest następstwem i konsekwencją. Jeżeli w rozpoznawanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy wydając postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. sam określił się jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, wskazując jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na w/w postanowienie Wojewodę Mazowieckiego, czego nie kwestionował również w żaden sposób Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, któremu przekazano zgłoszenie, to nie powinno to być podważane przez Wojewodę Mazowieckiego, który w takiej sytuacji jest organem wyższego stopnia na mocy przepisów szczególnych (art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego). Przekazanie przez Wojewodę zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, można bowiem również odebrać jakby Wojewoda kwestionował, że sprawa zgłoszenia budowy, nie należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, czy też sprawa samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie należy do organów nadzoru budowlanego, co oczywiście jest nieprawdziwe. W takiej sytuacji bardziej racjonalnym wydaje się zamiast kwestionować swoją właściwość jako organu wyższego stopnia, tym samym podważając właściwość Prezydenta m.st. Warszawy jako organu administracji architektoniczno-budowlanej, byłoby rozpatrzenie zażalenia przez Wojewodę Mazowieckiego i podjęcie odpowiedniego rozstrzygnięcia w toku instancji, a nie przekazywać zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, które w sprawach z zakresu Prawa budowlanego nie ma żadnych kompetencji. Jak więc w takim stanie prawnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby rozpatrywać zażalenie, czyli w praktyce orzekać o tym, czy w danej sprawie właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy organ nadzoru budowlanego, których to organów zadania i kompetencje oraz wzajemne relacje między tymi organami są w całości uregulowane w przepisach Prawa budowlanego (art. 80–89c). Należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 88 ust. 1 Prawa budowlanego w sprawach administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a do takich niewątpliwie należy niniejsza sprawa, centralnym organem administracji rządowej jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zadań z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do art. 82 lit. a/ Prawa budowlanego starosta nie może powierzać też w drodze porozumienia gminom, czyli organom jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne i nie mając wątpliwości co jest przedmiotem postępowania, całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Wojewody Mazowieckiego, który wskazuje jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Jest to kierowanie sprawy na "boczny tor", przedłużanie postępowania wbrew zasadzie wyrażonej w art. 12 k.p.a., który obliguje organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Z faktu, że art. 65 § 1 k.p.a. nie wskazuje innego organu odwoławczego (zażaleniowego) wynika, że mają tu zastosowanie przepisy art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. Jednak nie można powyższych przepisów stosować, nie zauważając, że wskazują one organ wyższego stopnia pod warunkiem, że ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a taką ustawą szczególną w tym przypadku jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ otrzymujący podanie i przekazujący je na podstawie art. 65 § 1 K.p.a do innego organu, nie jest zwolniony też z przestrzegania art. 19 i 20 oraz innych przepisów (zasad ogólnych) Kodeksu postępowania administracyjnego, które obligują go do szybkiego, skutecznego działania, na podstawie przepisów prawa (art. 6). Prezydent m.st. Warszawy pełniący jednocześnie funkcję starosty występuje w podwójnej roli w zależności od spraw, które załatwia jako organ jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) i jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, co wynika z ustaw szczególnych. Organem wyższego stopnia dla Prezydenta m.st. Warszawy pełniącego jednocześnie funkcję starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Natomiast organy wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji rządowej określają ustawy szczególne, jak w tym przypadku art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (postanowienia NSA z 22.10.2011 r., II OW 52/10 i z dnia 11.03.2011 r., II OW 106/10). Nie ma więc żadnego racjonalnego uzasadnienia, aby w tym przypadku wskazywać organ wyższego stopnia, nie uwzględniając postanowień ustaw szczególnych, co ewidentnie naruszałoby zasadę określoną w art. 17 pkt 1 k.p.a. Byłaby to fikcja przedłużająca jedynie postępowanie. Poza tym zasada wyrażona w pierwszej części art. 17 pkt 1 K.p.a. ma zastosowanie pod warunkiem, że ustawy szczególne nie stanowią inaczej, podobnie art. 127 § 2 K.p.a., czyli spełnienie warunku eliminuje zastosowanie zasady. Czy można więc w tym przypadku powiedzieć, że został naruszony art. 17 pkt 1 K.p.a., skoro Prezydent m.st. Warszawy ma prawo działać jako organ jednostki samorządu terytorialnego i jako starosta-organ administracji architektoniczno-budowlanej, a o tym w jakim charakterze występuje w danej sprawie decyduje przedmiot sprawy, a nie jego dowolne uznanie. Ostatecznie pogląd prezentowany przez Wojewodę Mazowieckiego mający też swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie (postanowienia NSA z 14.12.2004 r., OW 146/04, niepubl. z dnia 17.03.2006 r., II OW 99/05, niepubl.) można by zaakceptować w sprawach przekazywanych na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., , jeżeli istnieją poważne wątpliwości co jest przedmiotem sprawy, gdy równie dobrze w danym stanie faktycznym mogą być właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego, jak i ten organ wykonujący zadania w sprawach z zakresu administracji rządowej, z takimi wątpliwościami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Kwestia właściwości organu w danej sprawie, nie może wynikać więc z dowolnego wyboru organu w jakim charakterze występuje aktualnie, gdyż o tym decyduje przedmiot wniesionej sprawy (podania), o ile da się ustalić, a następnie przepisy prawa materialnego, które określają właściwe organy do rozpatrzenia danej sprawy. Przy ustalaniu właściwości i ewentualnym wykluczeniu własnej właściwości organu na podstawie art. 65 § 1 i art. 66 § 1 k.p.a., nie można tego czynić wyłącznie w oparciu o przepisy art. 17 k.p.a., nie biorąc pod uwagę ustaw szczególnych, jeżeli stanowią inaczej. Na marginesie należy zauważyć, że art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) nadano nowe brzmienie art. 65 § 1 k.p.a., co wykluczy w przyszłości podobne spory. W związku z powyższym, niecelowym byłoby, istniejących rozbieżności w orzecznictwie, traktować jako zagadnienia budzącego poważne wątpliwości, wymagające przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 § 1 p.p.s.a.) Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał Wojewodę Mazowieckiego jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia Fundacji Pożytku Publicznego "[...]" na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.