II OSK 2654/11

Dnia 7 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 54/11 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. II OSK 2654 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta Katowice zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. T., L. L., T. L., A. L. i A. L. pozwolenia na modernizację i przebudowę budynku przy ul. S. 9 w K. na cele handlowo- usługowe z częścią mieszkalną. Na skutek odwołania P. C. i T. W., Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku handlowo- usługowego z częścią mieszkalną z wyłączeniem pomieszczeń na IV i V piętrze budynku, stwierdzając w zakresie udzielonego pozwolenia zgodność obiektu z projektem budowlanym. Pismem z dnia 18 września 2007 r. A. K. zwrócił się do organu o wyjaśnienie, czy inwestor powyższej budowy uzyskał zezwolenie na rozbiórkę, a następnie nadbudowę ściany graniczącej z posesją nr [-A-]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowania w sprawie realizacji niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ściany budynku usytuowanej w granicy z działką przy ul. S. 11. Powołując się na wynik oględzin budynku przy ul. S. 9 przeprowadzonych w dniu 17 czerwca 2009 r., organ uznał, że ściana szczytowa ma kształt i wysokość zgodne z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2004 r., w którym sporną ścianę uwidoczniono jako istniejącą. Stan tynku tej ściany świadczy, że została ona rozebrana do poziomu stropu pierwszej kondygnacji nadziemnej i wymurowana z bloczków ceramicznych na wysokość pięciu kondygnacji. Rozebranie, a następnie odtworzenie ściany, w ocenie organu, nie jest jednak istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, co uzasadnia stwierdzenie o bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie. W odwołaniu od powyższej decyzji E. K. (właściciel nieruchomości przy ul. S. 11) zarzuciła jej naruszenie art. 36 ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego i nieuwzględnienie art. 31 tej ustawy, a także błędne przyjęcie, że nadbudowa części ściany na granicy posesji od 3 piętra wzwyż jest zgodna z projektem budowlanym. Rozbiórka ściany do parteru i jej odbudowa oraz nadbudowa o jedną kondygnację nie zostały, bowiem wykazane w projekcie budowlanym, w którym ścianę przedstawiono jako istniejącą, podczas gdy w istocie planowano ją nadbudować, co spowodowało zacienienie mieszkań w oficynie budynku przy ul. S. 11. Organ winien natomiast sprawdzić, czy przedłożona przez projektanta dokumentacja odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, a nie ograniczyć się jedynie do zbadania samej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na mocy art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego dokumentacja projektowa została wykonana w sposób niestaranny i projekt nie zawiera inwentaryzacji budowlanej, wobec czego nie wiadomo, jak obiekt wyglądał przed rozpoczęciem inwestycji. Z planu zagospodarowania działki wynika, że ściany szczytowe nie były przewidziane do wyburzenia, aczkolwiek analiza części opisowej projektu prowadzi do wniosku, że inwestycja miała polegać na znacznej rozbiórce części istniejącego obiektu. W ocenie organu II instancji umorzenie postępowania jest przedwczesne, bowiem ograniczyło się do oględzin i badania zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem z akt sprawy wynika, że sporządzono "projekt budowlany zamienny", który inwestor przedłożył, ubiegając się o częściowe pozwolenie na użytkowanie obiektu, prawdopodobnie, chcąc wypełnić dyspozycję art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże kserokopia tego dokumentu bez części rysunkowej, uniemożliwia jego analizę. Nadto organ II instancji stwierdził, iż nie zgromadzono także materiału w sprawie przebiegu procesu budowlanego w postaci dziennika budowy, oświadczenia kierownika budowy o zgodności budowy z zatwierdzonym projektem i nie przesłuchano autorów projektu i kierownika budowy, a także nie ustalono, czy roboty budowlane zostały już zakończone i czy inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie pozostałej części obiektu. Z akt sprawy wynika, że w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2004 r. było prowadzone postępowanie wznowieniowe, lecz brak jest informacji o jego wyniku. Wreszcie, organ II instancji uznał, że wadliwie określono krąg stron przedmiotowego postępowania, bowiem z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika, że doszło do zmiany stanu własnościowego nieruchomości przy ul. S. 9 i obecny krąg współwłaścicieli jest inny niż osób, którym udzielono pozwolenia na budowę. Nie wiadomo też, czy doszło do jego przeniesienia. W postępowaniu pominięto również właścicieli posesji sąsiedniej przy ul. S. 7. Uzupełnienie powyższych braków materiału dowodowego zdaniem organu II instancji wykracza poza art. 136 K.p.a., co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej zgodnie z art. 138 §2 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. T., domagając się jej "uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji" oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy wydano w myśl art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy wskazał na braki postępowania wyjaśniającego, podważające stanowisko organu I instancji o bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.), których uzupełnienie przekraczało dyspozycję art. 136 K.p.a., co obligowało organ do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd zauważył, że w sprawie nie ustalono jednoznacznie zakresu robót budowlanych, objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2004 r. W szczególności, nie wiadomo, czy sporna ściana zrealizowana w granicy z posesją przy ul. S. 11 w K., wymurowana na wysokość pięciu kondygnacji, stanowi element tej kondygnacji, na co zdaje się wskazywać treść decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ul. S. 9, poprzez wyłączenie z niej zgody na użytkowanie pomieszczeń na IV i V piętrze. Wbrew twierdzeniom skarżącego, skoro udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczyło jedynie części pomieszczeń, to w żadnym przypadku decyzja z dnia [...] stycznia 2006 r. nie mogła przesądzać o zgodności całej budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę w myśl art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie wysokości i liczby kondygnacji. Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadami w postaci sprzeczności pomiędzy jej rozstrzygnięciem a zatwierdzonym projektem budowlanym, w którym to projekcie zachodzi z kolei wewnętrzna sprzeczność między projektem zagospodarowania terenu a częścią opisową. W ocenie Sądu rozważenia wymagała konieczność wdrożenia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile takie postępowanie już się nie toczyło, a jego wynik ma istotne znaczenie dla zakresu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Z akt postępowania wynika, że w związku z prowadzoną budową toczyło się postępowanie karne w toku, którego zabezpieczono dokumentację w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak wskazał Sąd nie wyjaśniono też kwestii związanej z projektem budowlanym zamiennym, którego fragment w kserokopii dołączono do akt postępowania. Zasadnie wreszcie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy wskazał na brak udokumentowania przebiegu procesu inwestycyjnego w postaci dziennika budowy. Nie wiadomo też, czy roboty budowlane zostały ukończone. W świetle powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej, postępowanie przed tym organem dotyczyło przypadku z pkt 4 art. 50 Prawa budowlanego, podczas gdy obowiązkiem tego organu było wykluczenie pozostałych przypadków samowoli budowlanej, co w szczególności wymagało ustalenia, jaki był zakres udzielonego pozwolenia na budowę. Uzupełnienie powyższych braków w materiale dowodowym nie mogło też nastąpić przed organem odwoławczym, jako że w rachubę wchodziło pominięcie części stron w postępowaniu przed organem I instancji, co jest niewątpliwe wobec zmiany kręgu właścicieli nieruchomości przy ul. S. 9, której dotyczy postępowanie, a którzy nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym decyzją o jego umorzeniu. Jeżeli sporna ściana jest częścią kondygnacji, to zupełnie niezrozumiałe jest pominięcie przez organ I instancji właścicieli posesji nr [-B-], położonej z drugiej strony, którzy wszak oponowali realizacji inwestycji już na etapie pozwolenia na budowę, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, które jednak nie odniosło skutku. Powyższe względy musiały, zatem prowadzić do wyeliminowania wadliwej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z powodu naruszenia w postępowaniu przed tym organem art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., których to braków nie mógł uzupełnić organ odwoławczy. Nie mają też znaczenia zarzuty skargi w zakresie przewlekłości postępowania, a sam skarżący wskazał na jego pobieżne prowadzenie. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wyjaśnił też, że przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego poza dowodem z dokumentu (art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), a kompetencje sądu są wyłącznie kasacyjne w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a., co wyklucza możliwość orzeczenia co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Braku istotnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy nie mogły też usunąć oświadczenia pełnomocnika strony, złożone w toku rozprawy sądowej, nie poparte żadnymi dokumentami. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. T., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, a to: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stanie faktycznym, który wymagał umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (wobec wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z [...] stycznia 2006r.) w myśl art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego, 2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 i art. 16 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, pobieżny, przy zastosowaniu środków bez potrzeby komplikujących proste sprawy, który to sposób narusza zaufanie obywateli do organów Państwa i do stabilności stanów prawnych opartych o ostatecznie prawomocne decyzje. - przepisów prawa materialnego, a to art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...].10.2009 r. ([...]). Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...].10.2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku zaistnienia przesłanek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak również kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej podkreślono, że projekt budowlany zatwierdzono, a budynek został w 2006 r. oddany do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przeprowadził stosowną w świetle art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego kontrolę. Wtedy też nastąpiła weryfikacja zgodności projektu budowlanego. W piśmie procesowym E. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny uznać należało przedstawiony w niej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Przedstawiając powyższy zarzut, autor kasacji powiązał naruszenie wymienionych w kasacji norm z faktem uprzedniego uzyskania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. o pozwoleniu na użytkowanie w myśl art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego, który powodował jego zdaniem konieczność umorzenia przedmiotowego postępowania. Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu podkreślić trzeba, iż przedmiot prowadzonego postępowania dotyczył ściany budynku, powyżej trzeciego piętra usytuowanej w granicy z działką przy ul. S. 11 w K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. udzielono natomiast inwestorom pozwolenia na użytkowanie jedynie ściśle określonej części przedmiotowego budynku. Jak wyraźnie bowiem zaznaczono w treści tej decyzji z pozwolenia na użytkowanie wyłączono pomieszczenia na IV i V piętrze. Samo, zatem udzielenie częściowego pozwolenia na użytkowanie określonego obiektu nie przesądza o niemożności prowadzenia niniejszego postępowania względem tych części obiektu, których powyższym pozwoleniem nie objęto. W okolicznościach przedmiotowej sprawy istotnym jest przy tym fakt, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Słusznie dopatrywał się Sąd pierwszej instancji braku ustaleń dotyczących zakresu robót budowlanych wykonanych przy ścianie szczytowej obiektu. Nie dokonano także ustaleń odnośnie zgodności budowy z udzielonym pozwoleniem na budowę w zakresie wysokości i liczby kondygnacji, jak również brak jest ustaleń, czy roboty budowlane zostały zakończone. Ujawnione wady przeprowadzonego postępowania dowodowego czyniły umorzenie postępowania, co najmniej przedwczesnym. Wszystkie dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, nie mogły zostać pominięte tylko i wyłącznie ze względu na wydanie pozwolenia na częściowe użytkowanie budynku, jak również nie podważały prawidłowości oceny organu odwoławczego, podzielonej przez Sąd pierwszej instancji, o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Za chybiony uznać należało także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 w związku z art. 12 i art. 16 K.p.a. Terminowość prowadzenia postępowania przez organy administracyjne, tj. czy postępowanie prowadzone było przewlekle, pobieżnie, czy z zastosowaniem środków "komplikujących proste sprawy" nie mogło podważać konieczności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) z uwagi na ujawnione wady postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Nie mógł również stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego, bowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów. Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej.