II SA/Gl 65/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przyrody 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Burmistrza Miasta W. na podstawie art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1-4, art. 85 ust. 1-4 i art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz §§ 1 i 2 rozp. Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew ( Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) i obw. M.Ś. z dnia 23 października 2009 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2010 ( MP nr 69, poz. 894), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. w W. z dnia [...] r. orzeczono o: 1) zezwoleniu wnioskodawcy na usunięcie do dnia [...] r. 1 drzewa dwupniowego gat. brzoza brodawkowata oznaczonego nr 12 zgodnie z załączoną inwentaryzacją, rosnącego na działce nr 1, ustalając z tego tytułu łączną opłatę w wysokości [...] zł – zgodnie ze sposobem obliczenia opłaty, określonym w załączniku nr 1 do decyzji, 2) nakazaniu uiszczenia powyższej opłaty w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji, 3) zezwoleniu wnioskodawcy na usunięcie w terminie do dnia [...]r. 15 sztuk drzew z terenu działki nr 1: - 1 drzewa gat. jesion wyniosły (oznaczonego nr 1 na załączonej inwentaryzacji, - 1 drzewa gat. dąb szypułkowy ( nr 24 ), - 7 szt. drzew gat. morwa biała ( nr 2,3,4,7,8,9,10), - 4 szt. drzew gat. robina akacjowa ( nr 13, 15, 22, 23), - 2 szt. drzew gat. brzoza brodawkowata ( nr 14 i 16 ), ustalając z tego tytułu łączną opłatę w wysokości [...] zł – zgodnie z załącznikiem nr 1, 4) nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku zastąpienia drzew opisanych w pkt 3 poprzez nasadzenie w terminie do dnia [...] r. 44 szt. drzew gat. buk zwyczajny – sadzonki siedmioletnie w obrębie działki nr 2 – zgodnie ze szkicem sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 3 do decyzji, 5) odroczeniu terminu uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3 na okres 3 lat od dnia wydania niniejszej decyzji, 6) zobowiązaniu wnioskodawcy do powiadomienia o dokonaniu nasadzeń zastępczych w terminie 14 dni, 7) zezwoleniu wnioskodawcy na usunięcie w terminie do dnia [...] r. 7 szt. drzew z terenu działki nr 1: - 4 szt. drzew gat. robina akacjowa ( nr 19, 20, 21, 26) - 3 szt. drzew gat. brzoza brodawkowata ( nr 25,27,28) – zgodnie z zał. nr 2 do decyzji, 8) stwierdzeniu o niepobieraniu opłat z tytułu usunięcia drzew określonych w pkt 7 decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że właścicielem działki, na której rosną drzewa jest Skarb Państwa, zaś zgodę na ich usunięcie wyraził Starosta [...] reprezentujący jego interesy przy czym wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Zgodnie z zapisami planów miejscowych od 1990 r., działka objęta wnioskiem była położona na terenach przemysłu, a obecnie – na terenach zabudowy techniczno – produkcyjnej. Powołując się zaś na wynik oględzin z dnia [...] r. organ I instancji stwierdził zgodność danych zawartych w inwentaryzacji dołączonej do wniosku ze stanem faktycznym. W ocenie organu oględziny wykazały też, że drzewa w większości znajdują się w złej kondycji zdrowotnej, a ich usunięcie okazało się konieczne z uwagi na uzasadnione potrzeby ekonomiczne przedsiębiorstwa. Gdy idzie o rozstrzygnięcie z pkt 8 decyzji, organ administracji wyjaśnił, że drzewa wymienione w pkt 7 w wieku od 6 do 20 lat wyrosły na przedmiotowym terenie po jego zakwalifikowaniu w planie na cele budowlane, tym samym brak podstaw do pobrania opłat w świetle art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy. Z uwagi na zły stan zdrowotny drzew wymienionych w pkt 3 decyzji ( w wieku od 20 – 60 lat), pochodzących w części z samosiewów, organ I instancji uznał, że właściwą formą rekompensaty uszczerbku w środowiskach będzie zastąpienie ich sadzonkami drzew na działce gminnej, co uzasadniało też odroczenie terminu zapłaty opłaty z tytułu zezwolenia na ich usunięcie. Natomiast z uwagi na dobry stan drzew z pkt 1 decyzji, organ I instancji nie dopatrzył się podstaw do zastąpienia ich nasadzeniami. Wreszcie, organ wskazał, że wysokość opłaty za każde drzewo została określona na podstawie iloczynu obwodu jego pnia mierzonego na wysokości 130 cm i stawki oraz współczynnika różniącego, zaś sposób naliczenia opłat określa załącznik nr 1 do decyzji. Integralną częścią decyzji uczyniono także szkic sytuacyjny, przedstawiający lokalizację drzew ( zał. nr 2) oraz szkic obrazujący lokalizację nasadzeń zastępczych ( zał. nr 3). Odwołanie od powyższej decyzji – w zakresie pkt 1 i 2 wniósł wnioskodawca, domagając się jej uchylenia w tej części i umorzenia postępowania w tym zakresie. Odwołująca się Spółka podała, że z uwagi na złą sytuację ekonomiczną nie jest w stanie ponieść opłaty za usunięcie drzewa opisanego w pkt 1 decyzji, stąd też ogranicza wniosek w tym zakresie. Jednocześnie strona podkreśliła, że nie zaskarża decyzji w pkt 3 – 8. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i przytoczeniu treści art. 83 ustawy o ochronie przyrody ( w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 maja 2010 r.) , stwierdził że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób nieprawidłowy, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w całości, mimo wniesienia odwołania jedynie od pkt 1 i 2. W pierwszym rzędzie Kolegium wskazało, że konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji wynika z faktu nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, dokonanej ustawą z dnia 21 maja 2010 r. ( Dz. U. Nr 119, poz. 804), która z uwagi na fakt wejścia w życie w dniu 20 lipca 2010 r. i brak przepisów przejściowych wymaga zastosowania nowej regulacji. Tymczasem mapa geodezyjna dołączona do wniosku, nie spełnia wymogów z art. 83 ust. 4 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Nadto, znowelizowaną ustawą podwyższono wiek drzew, na usunięcie których nie jest wymagane zezwolenie. Wadliwie też oznaczono w uzasadnieniu decyzji organu I instancji krąg stron, bowiem jako stronę podano Starostwo Powiatowe w B., podczas gdy właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Skarb Państwa, w imieniu którego występuje Starosta Powiatu [...]. Kolegium uznało też, że organ I instancji wadliwie sformułował rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku zastąpienia usuwanych drzew nowymi nasadzeniami, używając zbiorczego zestawienia zamiast określenia warunku przesadzenia w odniesieniu do każdego drzewa z osobna. Błędnie nie określono też odrębnie opłaty za usunięcie drzewa. Organ I instancji nie rozważył też, czy sporne przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wreszcie, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, organ I instancji nie wyjaśnił przesłanek, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w zakresie nakazania stronie dokonania nasadzeń zastępczych w ilości 44 drzew na działce Gminy W., mimo wskazania innego miejsca przez wnioskodawcę. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w W. domagała się uchylenia decyzji Kolegium i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7 i 9 ustawy nowelizującej z dnia 21 maja 2010 r. w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 139, art. 136, art. 113 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Skarżąca zaakcentowała, że na mocy decyzji organu I instancji nabyła określone prawa w sferze obrotu administracyjnego, których nie może być pozbawiona z uwagi na zmianę stanu prawnego dokonanego po wydaniu tej decyzji – z braku przepisów przejściowych, przy czym nowelizacja ustawy o ochronie przyrody była nieznaczna. Tymczasem organ odwoławczy z naruszeniem art. 139 kpa uchylił decyzję na jej niekorzyść. Wbrew twierdzeniom Kolegium, decyzja organu I instancji nie narusza też art. 83 ust. 2 ustawy, bowiem nie jest wadliwe zbiorcze sformułowanie warunku zastąpienia usuwanych drzew. Prawidłowo też zastosowano art. 86 ust. 1 ustawy. Skarżąca podniosła nadto, że wniosek o wydanie zezwolenia był kompletny ( po jego uzupełnieniu w dniu [...]r.), a decyzja organu I instancji nie narusza art. 107 § 1 i 3 kpa. Wreszcie, w świetle regulacji prawnej na terenie Gminy W. nie ma obszaru Natura 2000, zaś z uzasadnienia decyzji wynika, że właścicielem działki jest Skarb Państwa, stąd ewentualne wątpliwości co do prawidłowego oznaczenia strony w rozdzielniku decyzji podlegać winny sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Stąd też decyzja organu I instancji nie jest dotknięta wadliwościami, na które wskazało Kolegium. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem Kolegium wobec wniesienia odwołania, decyzja organu I instancji nie nabyła waloru ostateczności, stąd też nie można mówić o ochronie praw nabytych. Orzeczenie kasacyjne z art. 138 § 2 kpa z istoty nie może też naruszać zasady z art. 139 kpa. Mimo zaskarżenia decyzji w części, organ odwoławczy zobligowany jest zaś do zbadania całego postępowania zgodnie z art. 15 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 16 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew stanowi bowiem kumulację roszczeń podzielnych. W takim wypadku przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie muszą występować łącznie, a więc można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich ( vide : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 458). Wszak sam organ odwoławczy dopatrzył się konieczności odrębnego określenia warunków usunięcia każdego z drzew, objętych wnioskiem. Zatem organ I instancji rozpatrując wniosek orzekł o szeregu roszczeniach, a przy tym już uprzednio, bo w dniu [...] r. wydał decyzję częściową, umarzając postępowanie w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie z drzew gat. brzoza brodawkowata ( k. 11 akt adm.). Kolejna decyzja tego organu z dnia [...]r. miała więc niewątpliwie charakter decyzji częściowej ( art. 104 § 2 kpa ), co w niniejszej sprawie było dopuszczalne z uwagi na kumulację roszczeń wnioskodawcy, który jednym wnioskiem objął żądanie udzielenia zezwolenia na usunięcie szeregu drzew z terenu działki 1, będącej w użytkowaniu wieczystym tej Spółki. Konsekwencją wydania rozstrzygnięcia o szeregu roszczeniach wnioskodawcy, które mogły być przedmiotem odrębnych wniosków jest zaś fakt, że skoro sprawa jest podzielna, można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, a zatem dopuszczalne jest wniesienie odwołania jedynie co do niektórych części, które nie są ze sobą integralnie powiązane. Jeżeli zaś odwołanie dotyczy tylko niektórych postanowień ( części ) decyzji, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania. Zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 kpa, nie może wszak kolidować z regułą trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 kpa. O dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej jedynie częściowo decyzję organu I instancji stanowi też wprost art. 138 § 1 pkt 2. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że przepis art. 138 § 2 kpa stanowi o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji, ale w takiej części, od której wniesiono odwołanie w przypadku roszczeń podzielonych. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 175/08 (LEX nr 522503), sformułowany w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych z art. 138 § 2 kpa, lecz organ odwoławczy nie może działać z urzędu. O zakresie toczącego się postępowania odwoławczego ( czy do części rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, czy do całego rozstrzygnięcia ) decyduje strona wnosząca odwołanie. Jeżeli odwołanie dotyczy części decyzji, w pozostałym zakresie staje się ona ostateczna. Stosując przepis art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości, to jest w takim zakresie, w jakim to zostało określone w treści odwołania. Stąd też istotny jest charakter przedmiotu niniejszego postępowania, który z uwagi na podzielność oznacza możliwość rozstrzygania kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek ( vide : Komentarz str. 454). Zatem w sytuacji wniesienia odwołania jedynie od części decyzji organu I instancji, a mianowicie pkt 1 i 2, w których rozstrzygnięto o zezwoleniu na usunięcie drzewa oznaczonego nr 12 na dołączonej inwentaryzacji i nakazaniu uiszczenia opłaty z tego tytułu, co wynika jednoznacznie z treści odwołania, w którym podkreślono, że nie dotyczy ono pozostałego rozstrzygnięcia, Kolegium nie było władne do działania z urzędu i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 138 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek i zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, i wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 240 zł, czyli łącznie 440 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Kolegium zgodnie z powyższymi wskazaniami winno zatem orzec jedynie w tym zakresie, w jakim strona kwestionowała decyzję organu I instancji, a mianowicie co do pkt 1 i 2. W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji uzyskała bowiem przymiot ostateczności, co wyklucza możliwość jej weryfikacji w trybie odwoławczym. Stąd też bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy są zarówno zarzuty skargi, jak i motywy zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia prawa przez organ I instancji. Wzruszenie decyzji organu I instancji w tej części, w której nie wniesiono od niej odwołania, może bowiem nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych. su.