II OSK 2274/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 185/11 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 18 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 185/11, oddalił skargę F. P. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w/w decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie n. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], nakazującą F. P. dokonanie rozbiórki "samowoli budowlanej polegającej na dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m2 w Ś., przy ul. [...]". Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w następującym stanie faktycznym: W toku postępowania administracyjnego, w tym w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu 14 czerwca 2010 r. ustalono, że w Ś., przy ulicy [...] jest realizowana budowa obiektu garażowo – gospodarczego bez pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przeprowadzono postępowanie legalizacyjne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], zmienionym następnie postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], wstrzymano roboty budowlane i nałożono na F. P. obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymaganych przepisami dokumentów, niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowej budowy i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wymagane dokumenty inwestor złożył w dniu 18 listopada 2010 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], PINB w powiecie n. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł. Na powyższe postanowienie pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. F. P. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zawierającej projekt budowlany z kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu do przedmiotowego zażalenia F. P. zakwestionował podstawę wymierzenia opłaty legalizacyjnej, jak i jej wysokość. Oświadczył, że kwota opłaty legalizacyjnej jest wyższa od budowy obiektu, który wart jest 15.000 zł. Jednocześnie podał, iż załatwienie sprawy w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę i jego odbioru, zostało przez niego zlecone H. Ś., który posiadał w tym zakresie odpowiednie uprawnienia, a sam obiekt był wznoszony pod jego nadzorem. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono na podstawie art. 59f Prawa budowlanego. Jednocześnie wyjaśnił, że organ nadzoru nie ma żadnego wpływu na określenie wysokości opłaty, a kwota opłaty wynika ze ściśle ustawowo określonego algorytmu i jest uzależniona od rodzaju obiektu oraz jego wielkości. Wobec braku uiszczenia przez skarżącego, w zakreślonym przez organ terminie, opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie n., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi F. P. dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu organ wywodził, że w sprawie bezsprzecznie zostało ustalone, iż inwestor wykonał sporny obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym nie ma znaczenia, że na w/w inwestycję inwestor posiadał projekt budowlany sporządzony w kwietniu 2001 r. przez H. Ś. oraz ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]. Bez żadnego wpływu pozostaje również wykonanie przedmiotowej inwestycji na istniejącym fundamencie, a także częściowa jego rozbiórka. Nadto organ zauważył, iż z aktu notarialnego [...] obejmującego przekazanie na rzecz inwestora darowizny działek nr: [...], [...] oraz [...] w Ś. wynika, że jedynym obiektem na tych działkach był "parterowy murowany kryty dachówką, czteroizbowy budynek mieszkalny". W odwołaniu od powyższej decyzji F. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania podnosząc, iż przed jej wydaniem organ nie wezwał go do zapoznania się z materiałem sprawy w związku z czym rażąco narusza ona jego prawo jako strony postępowania. Jednocześnie odwołujący podał, że przed podjęciem prac uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, a także posiadał wszystkie uzgodnienia. Zwrócił uwagę, że istniejący w chwili obecnej obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wszelkimi normami technicznymi. Ponadto podkreślił, że całość sprawy związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę zlecona została H. Ś., który posiadał w tym zakresie stosowne uprawnienia, jak również pracował w tym okresie na stanowisku kierownika w Urzędzie Gminy w K. Powyższe w ocenie odwołującego oznaczało, że w/w urzędnik był organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem mogło dojść do sytuacji wydania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę w formie ustnej i braku jej doręczenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu organ, odnosząc się do argumentacji odwołującego, że być może decyzja o pozwoleniu na budowę nie została mu doręczona lub też wydana została w formie ustnej wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podał, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziana została bowiem forma pisemna, natomiast decyzja w formie ustnej jest wydawana tylko w wyjątkowych przypadkach, przy czym muszą być zachowane wymogi przewidziane w art. 14 k.p.a., co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ zaprzeczył twierdzeniom skarżącego, jakoby przed wydaniem decyzji organ nie powiadomił go o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym wskazując, że pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. odwołujący został poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Ponadto organ, przytaczając przepisy art. 48 Prawa budowlanego wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie miała zastosowanie procedura prowadząca do legalizacji samowoli budowlanej, a wydanie w sprawie postanowienia, którym nałożono na inwestora obowiązki wymienione w art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego, było jego pierwszym etapem. Wobec spełnienia powyższych obowiązków przez skarżącego zaistniała natomiast przesłanka do wydania postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, którą inwestor był obowiązany wnieść w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Brak jej wniesienia rodził zatem po stronie organu obowiązek orzeczenia rozbiórki samowoli budowlanej, a tym samym orzeczenie nakazu rozbiórki było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucił organowi, że ten nie dopuścił wnioskowanego przez niego dowodu z dokumentu na okoliczność tego, iż H. Ś. był kierownikiem działu budownictwa, a zarazem organem, który wydaje pozwolenie w Gminie K. Skarżący podniósł, że wobec zlecenia wykonania dokumentacji H. Ś., który w tym czasie pełnił funkcje kierownika w Gminie K. i był organem, który wydaje pozwolenie budowlane, był pewien, że zleceniobiorca dopełnił wszystkich formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego, uwidoczniony podpis H. Ś. na zleconej do wykonania dokumentacji, z racji pełnionych przez niego obowiązków w gminie, było równoznaczne z uzyskaniem pozwolenia. Jednocześnie skarżący podał, że w sprawie mogła zaistnieć również sytuacja, braku doręczenia mu decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę O. Wojewódzki Inspektor Budowlany w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu Starosta Powiatowy w N., pismem z dnia 12 lipca 2011 r. poinformował, że przed nim, jak i przed Burmistrzem K. począwszy od kwietnia 2001 r. nie toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku F. P., dotyczące dobudowy części garażowo – gospodarczej do budynku mieszkalnego położonego w Ś., przy ul. [...] (działka nr [...]). W piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. skarżący oświadczył, że nie popełnił samowoli budowlanej, a osobą odpowiedzialną za niedopełnienie w sprawie obowiązków jest urzędnik, któremu zlecił on wykonanie całości zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m2 dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w Ś. przy ul. [...], wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. zwana dalej Prawo budowlane). Bezsporną okolicznością było, że przedmiotowy obiekt budowlany inwestor wzniósł bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz, że prowadzenie robót budowlanych związanych z wzniesieniem obiektu nie było objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego Sąd wskazał, iż posiadanie przez skarżącego ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowiło podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, bowiem decyzją tą nie przyznano inwestorowi uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność posiadania projektu budowlanego na sporny obiekt. Skoro zatem skarżący wybudował przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ I instancji podjął działania zmierzające do legalizacji i wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego, polegające na dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m2 w Ś. przy ul. [...], a także nałożył na inwestora obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Obowiązki te zostały przez inwestora wykonane, wobec czego organ na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną (postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymane w mocy postanowieniem O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]). W tej sytuacji obowiązkiem inwestora było uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Z akt administracyjnych nie wynika, jak również inwestor nie twierdził, aby opłatę tę uiścił. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, konsekwencją niedokonania opłaty legalizacyjnej jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzji o rozbiórce obiektu. Taką też decyzję wydały organy nadzoru budowlanego i nie istnieją podstawy do kwestionowania jej prawidłowości. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi pozostają bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że podobnie jak postępowanie zmierzające do legalnego zrealizowania zamiaru inwestycyjnego również postępowanie legalizacyjne, w przypadku wykonania obiektu budowlanego lub robót budowlanych bez pozwolenia lub zgłoszenia, składa się z kilku odrębnych faz postępowania, z których każda, w zależności od stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także działań podejmowanych przez inwestora, kończy się wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia. W fazie postępowania legalizacyjnego, w której inwestor, jak w przedmiotowym postępowaniu, wykonuje czynności organu nakazane postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, i po wydaniu postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, inwestorowi pozostaje już tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, co jest warunkiem wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych lub też zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Natomiast w przypadku nieuiszczenia opłaty wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W art. 49 ust. 3 Prawo budowlane ustawodawca użył bowiem sformułowania "wydaje się decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1". Tak sformułowana dyspozycja przepisu nie pozostawia organowi wyboru. W razie nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej reakcją organu powinno być wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie. (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1050/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt niedokonania opłaty legalizacyjnej przez inwestora skutkuje decyzją rozbiórkową. Dodać trzeba, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (rozbudowanego) obiektu budowlanego. Ponadto, zdaniem Sądu, o tym czy inwestor poniesie opłatę legalizacyjną, decyduje on sam, bowiem po stwierdzeniu, iż nie wykona orzeczenia w tym względzie godzi się w istocie z takim skutkiem, jakim jest wydanie decyzji o rozbiórce. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1602/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na koniec Sąd wyjaśnił skarżącemu, że twierdzenia natury słusznościowej zawarte w skardze, a dotyczące zlecenia wykonania dokumentacji urzędnikowi, który pełnił funkcje kierownika w Gminie K. i, w ocenie skarżącego, był organem, który wydaje pozwolenie budowlane, jak też że był pewien, iż zleceniobiorca dopełnił wszystkich formalności związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd, gdyż nie mają one znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Sąd bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem, zaś przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1/ naruszenie art. 48 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez ustalenie, że F. P. budował obiekt garażowy w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy istnieją niekwestionowane przez organy i Sąd dowody, iż uzyskał wszystkie konieczne dokumenty, tj. decyzje o warunkach zabudowy/ zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego/ projekt budowy, dokumentację geodezyjną, a wyłącznie z winy organu był nieświadomy, że decyzja o pozwolenie na budowę nie została wydana; 2/ naruszenie art. 77 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego rozpatrzenie; 3/ naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. przez nieudzielenie przez organ skarżącemu koniecznych informacji, przez co naraził go na szkodę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku i ustalenie, że F. P. nie ma obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego który jest przedmiotem postępowania ewentualnie: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, - uchylenie decyzji organu I i II instancji 2/ rozstrzygnięcie o kosztach procesu według norm przepisanych, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie n. z dnia [...] grudnia 2010 r., nakazującą F. P. dokonanie rozbiórki samowoli budowlanej polegającej na dobudowie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynku garażowo – gospodarczego o powierzchni użytkowej 55 m2 w Ś., przy ul. [...]. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, zagrożoną nakazem rozbiórki. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie wybudował w/w obiekt budowlany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Organ I instancji podjął działania zmierzające do legalizacji obiektu i wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego, a także nałożył na inwestora obowiązki z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wobec wykonania przez skarżącego nałożonych obowiązków, organ na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z ustawowych warunków (art. 49 ust. 1-3 Prawa budowlanego) zalegalizowania obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Brak takiej opłaty uniemożliwia legalne pozostawienie obiektu i skutkuje nałożeniem obowiązku jego rozbiórki (art. 49 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W rozpoznawanej sprawie skarżący opłaty tej nie uiścił, co uzasadniało zastosowanie przez właściwy organ sankcji w postaci nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a okoliczność uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy czy projektu budowlanego nie ma znaczenia dla ustalenia, że wzniesiony przez skarżącego obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Jak wskazano na wstępie, tylko ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawniała skarżącego do rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy, projekt budowlany czy inne dokumenty stanowiące podstawę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę takiego uprawnienia nie przyznają. Jak słusznie wyjaśnił Sąd I instancji, przekonanie skarżącego o dopełnieniu wszystkich formalności, związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, przez urzędnika, który pełnił funkcje kierownika w Gminie K. i, w ocenie skarżącego, był organem, który wydaje pozwolenie na budowę, nie ma znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 Konstytucji RP, jak też art. 77, 8 i 9 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że skarżący wybudował obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia zawarcia porozumienia pomiędzy skarżącym a urzędnikiem gminy, jak też twierdzenia skarżącego o wprowadzeniu go w błąd przez tego urzędnika co do zgodności z prawem realizacji projektowanej inwestycji pozostają poza zakresem rozpoznania niniejszej sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.