I OSK 1989/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 135/11 w sprawie ze skargi S.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 lipca 2011 r. sygn. II SA/Op 135/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO) z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego – uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, odmówił S. H. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego z pomocy społecznej z powodu przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego. Decyzja została przesłana S. H. na adres podany we wniosku a odebrała ją w dniu 1 marca 2010 r. córka strony – D., za pisemnym pokwitowaniem na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W dniu 4 marca 2010 r. S. H. wniosła do SKO odwołanie i w wyniku jego rozpatrzenia organ odwoławczy, na zasadzie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wskazując na fakt odebrania decyzji przez małoletnią córkę strony Kolegium uznało, że z tej przyczyny decyzja organu pierwszej instancji nie została skutecznie doręczona a tym samym nie weszła do obrotu prawnego. Wobec tego weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji w trybie odwoławczym będzie możliwa po uprzednim wprowadzeniu jej do obrotu prawnego, tj. po prawidłowym doręczeniu decyzji stronie. Na skutek skargi S. H., WSA wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 8/11, uchylił postanowienie z dnia [...] października 2010 r. uznając, że doręczenie decyzji małoletniej córce nie miało ujemnych skutków, gdyż strona złożyła odwołanie w dniu 4 marca 2010 r., czyli w ustawowym terminie. W odwołaniu skarżąca wskazała numer i datę zaskarżonej decyzji oraz podjęła polemikę z rozstrzygnięciem, co pozwala uznać, że zapoznała się z jej treścią. Tym samym doręczenie było skuteczne co oznacza, że doszło do błędnego zastosowania przez organ art. 134 k.p.a. W związku z postanowieniem SKO z dnia [...] października 2010 r., decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku okresowego, została ponownie doręczona stronie w dniu 17 listopada 2010 r. i w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r., zatytułowanym "odwołanie", S. H. zarzuciła, że decyzja organu pierwszej instancji jest nielegalna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że strona odwołanie wniosła z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. W zakresie zasadności odmowy przyznania pomocy społecznej Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji. W skardze na tę decyzję S. H. podniosła, że nie uzyskuje dochodu z gospodarstwa rolnego, mąż nie prowadzi z nią wspólnego gospodarstwa, gdyż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając, że zarówno data doręczenia stronie decyzji organu I instancji, jak i data wniesienia odwołania, winny być w sposób niewątpliwy ustalone przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji. Ponowne doręczenie tej samej decyzji nie wywołuje już żadnych skutków prawnych. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze doręczenie stronie decyzji organu I instancji nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydana została po rozpoznaniu odwołania skarżącej przy przyjęciu, że tryb odwoławczy został skutecznie uruchomiony pismem skarżącej z dnia 19 listopada 2010 r., które wniesione zostało po ponownym doręczeniu w dniu 17 listopada 2010 r. decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r., doręczona została na adres skarżącej po raz pierwszy w dniu 1 marca 2010 r. Doręczenie dokonane w dniu 17 listopada 2010 r. nastąpiło natomiast wskutek ponownego przesłania skarżącej tejże decyzji, w związku z wydaniem przez SKO postanowienia z dnia [...] października 2010 r. o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez stronę pismem z dnia 2 marca 2010 r. Wyrażone w tym postanowieniu stanowisko organu w kwestii skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., dokonanego w dniu 1 marca 2010 r., zostało krytycznie ocenione przez WSA w wyroku z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 8/11. Wskazano, że zgodnie żart. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sformułowanie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Mając zatem na uwadze wyrok z dnia 15 marca 2011 r. i uwzględniając zawarte w nim stanowisko należało uznać, że do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji I instancji doszło w dniu 1 marca 2010 r. i od tego doręczenia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Późniejsze doręczenie stronie decyzji nie spowodowało ponownego otwarcia tego terminu. Skoro skarżąca wniosła pismo z dnia 2 marca 2010 r. mające znamiona odwołania, to Kolegium powinno dokonać oceny dopuszczalności i zachowania terminu do wniesienia odwołania przy uwzględnieniu tego właśnie doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej i następnie, przy braku negatywnych przesłanek, rozpoznać ponownie sprawę. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca wniosła pismem z dnia 19 listopada 2010 r. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie na zarzuty podniesione w piśmie skarżącej z dnia 19 listopada 2011 r. i rozpoznając sprawę nie odniósł się do zarzutów z odwołania wniesionego pismem z dnia 2 marca 2010 r., pomimo że w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. skarżąca jednoznacznie nawiązała do treści pisma z dnia 2 marca 2010 r. Reasumując WSA stwierdził, że będąc związany wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. w zakresie skuteczności doręczenia z dnia 1 marca 2010 r., Kolegium w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo ustaliło stan faktyczny co oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie prawnej określonej art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: I. Obrazie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu nr [...] z [...] stycznia 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2010 r. odmawiającą przyznania S. H. pomocy w formie zasiłku okresowego, ze względu na stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie zbadaniu przez Kolegium przesłanek dopuszczalności złożonego odwołania oraz zachowania terminu do jego wniesienia przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, podczas gdy organ odwoławczy w dacie wydawania decyzji z [...] stycznia 2011 r. ustalił, iż pisemne odwołanie wniosła osoba uprawniona w terminie czternastu dni od doręczenia jej decyzji organu I instancji, zatem nie zachodzą przesłanki z art. 134 k.p.a. II. Strona przeciwna nieprawidłowo uznała pismo skarżącej z 17 listopada 2010 r. za odwołanie, inicjujące skutecznie tryb odwoławczy przed Kolegium, mimo tego że w dacie [...] stycznia 2011 r. nie istniał w obrocie prawnym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 8/11 uchylający postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] października 2010 r. i stwierdzający, że odwołanie wnioskodawczyni z 2 marca 2010 r. nie posiada przymiotu niedopuszczalnego. III. Obrazę art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż w dacie rozstrzygania odwołania strony, tj. w dniu [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2011 r., podczas gdy orzeczenie to powinno wywierać skutki jedynie na przyszłe postępowanie administracyjne w tej samej sprawie. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty wskazano na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. II FSK 2449/10, wedle którego wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie sądu oraz organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego, dotyczy tylko tej sprawy, która była objęta rozstrzygnięciem zaskarżonym do sądu administracyjnego. Związanie to polega bowiem na tym, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres samego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne, ale w tej samej sprawie. Dlatego trudno uznać, że orzeczenie WSA z 15 marca 2011 r. rozstrzygające o skuteczności złożonego w dniu 4 marca 2010 r. przez S. H. odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] lutego 2010 r. mogło wiązać organ odwoławczy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. [...] stycznia 2011 r. w sytuacji, gdy orzeczenie to jeszcze nie istniało w obrocie prawnym. Doręczenie wnioskodawczyni w dniu 17 listopada 2010 r. decyzji organu I instancji z [...] lutego 2010 r. wydanej w związku z ponownym rozpatrzeniem sprawy przez ten organ, nie miało charakteru jedynie doręczenia "powtórnego". Po stwierdzeniu przez Kolegium niedopuszczalności odwołania S. H. z 2 marca 2010 r. (postanowienie z [...] października 2010 r.) i zobowiązaniu organu I instancji do ponownego doręczenia decyzji z [...] lutego 2010 r., doręczenie to, dokonane w dniu 17 listopada 2010 r., w rzeczywistości miało charakter pierwotny. Wprowadzenie decyzji do obrotu skutkowało otwarciem dla wnioskodawczyni terminu do złożenia odwołania. Wniesienie natomiast tego odwołania w dniu 19 listopada 2010 r. musiało spowodować przystąpienie organu odwoławczego do badania w postępowaniu wstępnym czy to odwołanie jest dopuszczalne oraz czy pismo wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. W dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, poza odwołaniem z 19 listopada 2010 r., w obrocie prawnym nie funkcjonowało żadne inne odwołanie tej samej strony złożone w odniesieniu do tej samej decyzji pierwszoinstancyjnej. Niezrozumiałym jest zarzut WSA, że organ odwoławczy nie zbadał przesłanek art. 129 § 2 k.p.a. przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie mógł przecież w dacie rozstrzygania uwzględnić faktu, że w przyszłości być może wydane zostanie orzeczenie sądu nakazujące traktować wcześniejsze pismo S. Karasińskiej, tj. pismo z 2 marca 2010 r., jako skutecznie wniesione odwołanie, pomimo okoliczności, że decyzja stanowiąca przedmiot odwołania doręczona została osobie niepełnoletniej. Orzeczenie to, znane stronom dopiero po 15 marca 2011 r., nie mogło wiązać organu odwoławczego na podstawie art. 153 P.p.s.a. w dacie orzekania, tj. dniu [...] stycznia 2011 r. Związanie sądu i organu administracji oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi, w orzeczeniu sądu powodują, iż organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ilekroć sprawa będzie rozpoznawana przez ten sam sąd lub organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przez WSA art. 153 p.p.s.a., gdyż wynikające z tej oceny wnioski przesądzą o skuteczności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez WSA, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dla oceny zasadności naruszenia powyższego przepisu przypomnienia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie, po wydaniu w dniu [...] października 2010 r. postanowienia, Kolegium, nie oczekując na wynik postępowania sądowego ze skargi S. H. na to rozstrzygnięcie i kierując się własnymi wytycznymi zawartymi w tym postanowieniu, rozpoznało merytorycznie odwołanie strony. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. przyjął, że doręczenie decyzji Burmistrza Nysy dokonane zostało skutecznie stronie dopiero w dniu 17 listopada 2010 r., a zatem odwołanie, które wpłynęło w dniu 22 listopada 2010 r., wniesione zostało w terminie. Po podjęciu tej decyzji, WSA wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 8/11, rozpoznał skargę S. H. i uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku przesądzona została data doręczenia S. H. decyzji Burmistrza Nysy z dnia [...] lutego 2010 r. o odmowie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego: WSA stwierdził, że skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 1 marca 2010 r. Przy takiej dacie doręczenia, wniesione 4 marca 2010 r. odwołanie złożone zostało w ustawowym terminie i ten właśnie środek zaskarżenia winien być przedmiotem rozpoznania przez Kolegium. W tym miejscu należy przyznać rację skardze kasacyjnej, że wydając w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzję organ odwoławczy z oczywistych względów, nie mógł być związany treścią wyroku z dnia 15 marca 2011 r. sygn. II SA/Op 8/11. Niemniej jednak, skoro wyrok ten stał się prawomocny (nie był skarżony kasacyjnie przez żadną ze stron), to wyrokiem tym związany był Sąd, rozpoznając skargę S. H. na postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że wbrew skardze kasacyjnej WSA nie przypisał organowi odwoławczemu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jedynie konsekwentnie wywiódł, będąc związany własnymi wytycznymi, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2010 r. nastąpiło w dniu 1 marca 2010 r., a więc ponowne jej doręczenie dokonane w dniu 17 listopada 2010 r. nie mogło po raz wtóry "otworzyć" stronie terminu do wniesienia odwołania od tego rozstrzygnięcia. Zatem zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a jest nieusprawiedliwiony. W świetle powyższego nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 134 k.p.a. skoro wadliwie Kolegium ustaliło, że odwołanie S. H., które wpłynęło w dniu 22 listopada 2010 r., wniesione zostało w terminie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a