II OSK 2204/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/11 o odrzuceniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1304/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została doręczona skarżącym w dniu 8 marca 2011 r. wraz z pouczeniem, że decyzja jest ostateczna i strona może ją zaskarżyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Skarżący złożyli skargę w dniu 27 kwietnia 2011 r., a więc z uchybieniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. W związku ze złożeniem skargi dwadzieścia dni po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia, Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - odrzucił skargę. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną złożył J. K., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1) Naruszenie Konstytucji , a to art. 8 , w zakresie działania organu na podstawie i w granicach prawa skutkujące naruszeniem szczególnych reguł procedury administracyjnej zawartych m. in. w art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz, 721 ze zm.) , która upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do k.p.a., w tym poprzez naruszenie zasady udziału stron w postępowaniu toczącym się na podstawie tej ustawy uregulowanych w tym akcie w sposób wyczerpujący, co uniemożliwia przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym postanowieniu odmiennych zasad udziału stron w postępowaniu administracyjnym uregulowanych przepisami k.p.a. oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie ( w szczególności dot. art. 53 § 1 p.p.s.a.). 2) Naruszenie przepisów postępowania , w tym art. 145 § 1 w związku z art. 53 § i oraz art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie opóźnienia we wniesieniu skargi przez J. K. w oparciu o przepis art. 53 § p.p.s.a , a także poprzez naruszenie art. 141 § 4 tej ustawy przez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do stosowania procedury wskazanej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 721 ze zm.), aczkolwiek w swej skardze M. K. i J. K. wskazywali, iż skarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie została ogłoszona w dniu 17 marca 2011 r. w Gazecie K. z pouczeniem, iż zgodnie z art. 49 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, to jest od dnia 1 kwietnia 2011 r. , co oznacza, iż nadanie skargi w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 kwietnia br. skutkowało złożeniem jej w ustawowym terminie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z zasadami szczególnymi zawartymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 721 ze zm.), zw. specustawą drogową, w dniu 17 marca 2011 r. w Gazecie K., zgodnie z art. 49 k.p.a., ukazało się obwieszczenie, z którego wynikało, że skutki doręczenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r. znak jw. uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia czyli od dnia 1 kwietnia 2011 r. Zatem zgodnie ze szczególną procedurą przewidzianą w tej ustawie nadanie skargi w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 kwietnia br. przez J. K. i jego żonę skutkowało złożeniem jej w ustawowym terminie. Skarżący zarzucił , iż składając skargę na decyzję GINB z dnia [...].02. 2011 r. stosował się do zasad udziału stron w postępowaniu toczącym się na podstawie w/w ustawy, uregulowanych w tym akcie w sposób wyczerpujący i wyłączającej odmienne zasady dotyczące udziału stron w postępowaniu, m. in. w zakresie doręczenia oraz terminów do zaskarżania decyzji wydanych na jej podstawie. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 5 specustawy drogowej, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta - w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiają w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 3 zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, a w oparciu o z art. 7 ust. 4 ustawy przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących świadczyć o nieważności postępowania. Rozpatrując zarzut naruszenia przepisów art. 5 i 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, regulujących tryb doręczania w formie obwieszczenia, należy rozważyć problem doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Instytucja doręczeń została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w art. 39-49. Stosownie do art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Doręczenie wszelkiego rodzaju pism, a zwłaszcza rozstrzygnięć organów administracji publicznej, powinno następować z datą pewną, potwierdzoną osobiście przez adresata decyzji, zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. Adresatom, którzy nie są osobami fizycznymi, doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism (art. 45 k.p.a.). Doręczenie w takim wypadku następuje również z datą pewną, potwierdzoną przez osobę upoważnioną do odbioru pism. Przepisy k.p.a. niezależnie od powyższej zasady dopuszczają wyjątki w postaci doręczenia pisma ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi procesowemu, czy tzw. doręczenia zastępczego (art. 43, art. 44, art. 48 k.p.a.). W przepisie art. 49 k.p.a. wprowadzono możliwość zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Ta forma powiadamiania adresatów pism, decyzji lub innych aktów organu prowadzącego postępowanie chroni niewątpliwie w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie i dlatego może być stosowana tylko wyjątkowo, ze względu na znaczną ilość tych osób (stron) a także gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002, str. 299). Drugą, obligatoryjną przesłanką stosowania tego przepisu jest wyraźne upoważnienie organu do jego stosowania przez przepis szczególny. Na temat powyższych zasad doręczania pism wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1871/08, stwierdzając, że: "z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39 - 48 k.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej (art. 49 k.p.a.) wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczania może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania". Nawet zatem jeżeli organ podjął kroki zmierzające do zastosowania w sprawie przepisu art. 49 k.p.a., a to w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 721 ze zm.), to nie powoduje to automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 40 § 1 k.p.a., dokonanego do rąk adresata (w niniejszej sprawie – J. K.), czy w trybie art. 43 k.p.a. do rąk dorosłego domownika (J. K., męża skarżącej M. K.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że Sąd I instancji uznał za skuteczne doręczenie na podstawie przepisów k.p.a. i rzeczywiście nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do stosowania procedury wskazanej w specustawie drogowej, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji ustalił, że w rozpatrywanej sprawie doszło do doręczenia w dniu 8 marca 2011 r. J. K. i M. K. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2011 r., w której zawarte zostało pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia. Skarżący nie dochowali terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. na wniesienie skargi, gdyż nadali skargę w Urzędzie Pocztowym w dniu 27 kwietnia 2011 r., podczas gdy termin ten upłynął w dniu 7 kwietnia 2011 r. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lipca 2011 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.