II SA/Kr 614/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CXV/1458/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej –Zachód w Krakowie" skargę oddala II SA/Kr 614/11 UZASADNIENIE Rada Miasta Krakowa pojęła w dniu 8 września 2010 r. Uchwałę Nr CXV/1458/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Linia tramwajowa od pętli Krowodrza Górka do Górki Narodowej - Zachód w Krakowie". W dniu 18 marca 2011 r. skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Wniósł on o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie: 1. § 4 ust. 1 pkt 4 lit. b tiret pierwszy w zakresie oznaczenia symbolu 10MN, 2. § 12 ust. 1 w zakresie oznaczenia symbolu 10MN, 3. § 12 ust. 3 pkt 1 w zakresie słów: "a w terenie oznaczonym symbolem 10MN również budynków w zabudowie szeregowej", 4. §12 ust. 3 pkt 2, 5. §12 ust. 3 pkt 4 lit. c, 6. § 12 ust. 3 pkt 7 w zakresie oznaczenia symbolu 10MN, 7. §12 ust. 3 pkt 9 i 8. w zakresie części graficznej - fragmentu rysunku planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10 MN. W uzasadnieniu skargi Wojewoda napisał, że w zakresie wyżej określonym zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo przez naruszenie zasad sporządzania planu. Wojewoda stwierdził, że uchwała ta w zakresie przedstawionym w skardze (w zakresie terenu oznaczonego symbolem 10MN) jest sprzeczna z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 2003 r. Już poprzedni plan obowiązujący dla tego obszaru (plan z dnia 3 lutego 2010 r. - "Dolina Prądnika", którego nieważność stwierdził WSA wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r. - II SA/Kr 632/10), określający sporny teren symbolem 8MN był w tym zakresie sprzeczny z obowiązującym Studium. W Studium bowiem teren ten, na którym teraz zaplanowano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jest oznaczony symbolem ZP - tereny zieleni publicznej, gdzie nie przewiduje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej. Ponadto teren objęty zakwestionowanym planem o symbolu 10MN został włączony do strefy kształtowania systemu przyrodniczego jako tzw. zieleń urządzona, gdy tymczasem Studium chroniąc te tereny przed zabudową, chroni je jednocześnie przed zakładaniem zieleni urządzonej. Studium dopuszcza jedynie zabudowę kubaturową, służącą obsłudze obszaru zielonego. Skarżący Wojewoda stwierdził ponadto, że w sprawie nie można mieć znaczenia to, że Studium zostało uchwalone w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że "zgodność" planu ze studium ma charakter niedookreślony i podlega szerokiej interpretacji zwłaszcza w zakresie wyznaczanych "kierunków" i "zasad". Ponadto plan i studium są aktami o innym celu, spełniają zupełnie inną rolę i mają inny stopień szczegółowości. Zgodności planu ze studium nie można więc traktować dosłownie. Strona przeciwna wywodzi dalej, że niezgodność postanowień zaskarżonego planu ze studium ma charakter pozorny. Jej zdaniem zgodność planu z ustaleniami Studium została zapewniona przez zachowanie zgodności rozwiązań tego planu z zasadami i kierunkami określonymi w Studium. Zarówno przesunięcie granicy terenów przeznaczonych do zainwestowania, jak i wyznaczenie terenów budowlanych zawierających się w granicy terenów nie przeznaczonych do zainwestowania a oznaczonych w Studium jako ZO lub ZP nie narusza tych zasad. Są to korekty, które powstały w drodze modyfikacji rozwiązań szczegółowych, w wyniku przejścia na niższy stopień agregacji. Wspomniano też o zupełnie różnej skali rysunku Studium i rysunku planu, co powoduje, że nie można kwestionować przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami budowlanymi i niebudowlanymi. Zaznaczono dalej, że teren o symbolu 10MN znajduje się według zapisów Studium częściowo w terenach otwartych, a częściowo w terenie przeznaczonym do zainwestowania. Są to według zapisu Studium tereny o przeważającej funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności (w znacznej mierze), tereny zieleni publicznej - ZP i tereny otwarte - ZO. Dla terenów o przeważającej funkcji zieleni publicznej Studium ustala jako główną funkcję: (...) ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne; cmentarze. Natomiast jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu. Dla terenów o przeważającej funkcji terenów otwartych. Studium ustala jak główną funkcję: łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Zaś jako główny kierunek zagospodarowania przestrzennego zostało wskazane utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Zapisy te jednoznacznie wskazują, iż ustalenie przeznaczenia zagospodarowania terenu przez organ planistyczny musi uwzględniać istniejący sposób zagospodarowania terenu. Dopiero takie przyporządkowanie przeznaczenia terenu, wyznaczone w oparciu o zapisy studium z uwzględnieniem istniejącego sposobu zagospodarowania terenu należy uznać za sporządzone/uchwalone zgodnie z zapisami dokumentu studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - cyt dalej jako p.p.s.a.) sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi, co oznacza, że powinien on poddać badaniu według kryterium zgodności z prawem, cały zaskarżony do niego akt. Tak też Sąd postąpił w niniejszej sprawie nie stwierdzając w zaskarżonej uchwale naruszeń, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi. W szczególności Rada Miasta Krakowa nie naruszyła zasad sporządzania planu miejscowego ani trybu jego sporządzania, co - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. - cyt. dalej jako u.p.z.p.) - skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Skarżący Wojewoda Małopolski, zaskarżając szereg fragmentów uchwały z dnia 8 września 2010 r. postawił im jeden tylko zarzut, jednak zarzut ważny i podstawowy, kwestionując wymaganą przez u.p.z.p., w brzmieniu z dnia wydania analizowanej uchwały, zgodność planu miejscowego z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Ustosunkowując się do tego zarzutu w tej konkretnej sprawie, należy na początku poczynić pewne uwagi ogólne, dotyczące kwestii zgodności planu miejscowego ze studium in abstracto. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że użyte przez ustawodawcę określenie: "zgodność" nie może być interpretowane jako przenoszenie ustaleń studium do planu (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07 - LEX 490131), czyli jako zgodność pełna. Takie postawienie sprawy pozbawiałoby bowiem sensu istnienie dwóch odmiennych w swojej istocie i w swoim celu aktów: studium i planu. Właśnie odmienność celu obu instytucji prawnych powinna być tu brana pod uwagę w pierwszym rzędzie. Celem studium jest bowiem określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Studium ma więc z natury rzeczy charakter ogólny i kierunkowy. Natomiast podstawowym celem planu miejscowego jest ustalanie przeznaczenia terenów oraz określanie ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), toteż jest to akt konkretny, odnoszący się do poszczególnych terenów (nawet działek), nie określający zasad ogólnych. Ta podstawowa różnica jest w praktyce pogłębiana przez to, że rysunek (mapa) studium i planu są - zgodnie z przepisami prawa -sporządzane w zupełnie innej skali. Mapa studium nie jest w stanie regulować detali, wskazywać ściśle granic nieruchomości i linii rozgraniczających, a może to robić jedynie kierunkowo. Doprecyzowanie tych kwestii i to doprecyzowanie całkowite należy właśnie do planu miejscowego. Należy dalej zwrócić uwagę na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym postanowienia studium są wiążące dla organu sporządzającego plan. Ta norma, w połączeniu z wymogiem stwierdzania zgodności planu ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) daje w sumie wytyczną dla organu planistycznego tej treści, że powinien on sporządzać plan z pełnym poszanowaniem zasad i kierunków wyznaczonych przez studium, ale nie oznacza to wytycznej tej treści, że ma on w każdym uregulowaniu planistycznym wprowadzać rozwiązania szczegółowe całkowicie pokrywające się z rozwiązaniami studium. Wszelkie doprecyzowanie i uszczegółowienie przez plan zasad zawartych w studium jest zatem dopuszczalne. Wreszcie nasuwa się jeszcze jedna uwaga ogólna, która już częściowo wiąże się z rozpatrywaną tu sprawą. Otóż badanie zgodności planu miejscowego ze studium zawsze dotyczy konkretnego i wskazanego planu i konkretnego, wskazanego i obowiązującego studium. Wszelkie więc założenia teoretyczne i abstrakcyjne, dotyczące tego problemu, powinny ulec modyfikacji przy analizie danego, indywidualnego przypadku. Organ planistyczny poddaje zatem analizie konkretne studium i konkretne jego zapisy i na nich, a nie na założeniach teoretycznych buduje swoją konstrukcję planistyczną i ocenę zgodności własnego planu ze studium. Przechodząc zatem do analizy zarzutu postawionego przez Wojewodę Małopolskiego należy wziąć pod uwagę powyższe założenia, a nade wszystko odpowiedzieć na pytanie, czy konkretne przepisy zaskarżonej uchwały, odnoszące się do terenów oznaczonych symbolem 10MN (tylko do tych terenów, a zatem w istocie do jednego obszaru o relatywnie niewielkiej powierzchni) są zgodne z konkretnymi zapisami obowiązującego w Krakowie Studium z 2003 r. W pozostałym bowiem zakresie - jak powiedziano wyżej - Sąd nie znalazł uchybień w zaskarżonej uchwale, także w zakresie zgodności zapisów planu ze Studium. Chodzi więc o to, czy organ planistyczny nie złamał zasad i kierunków wyznaczonych w studium, które dla spornego obszaru ustala przeznaczenie: "tereny zieleni publicznej" (ZP), będącymi terenami otwartymi wg terminologii Studium, podczas gdy symbol planu 10MN oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Chodzi więc o nie pokrywanie się linii rozgraniczających te dwa tereny o różnym przeznaczeniu i o to, czy plan mógł te linie zmodyfikować. Odpowiedź na powyższe pytanie jest ułatwiona przez samo Studium, którego prawidłowości Sąd oczywiście nie może kwestionować. Studium to bowiem samo zawiera przepisy pozwalające organowi planistycznemu na modyfikacje linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W punkcie Studium dotyczącym granic terenów przeznaczonych do zabudowy napisano, że "w celu konkretyzacji struktury przestrzennej miasta, a także zapobieganiu niekontrolowanemu jej rozprzestrzenianiu się, zostaje wyznaczona w studium granica terenów przeznaczonych do zabudowy, rozgraniczająca tereny otwarte od zabudowanych (zainwestowanych) i przeznaczonych do zainwestowania oraz określająca dopuszczalny ich zasięg". Jednakże napisano tu również, że "granica ma charakter orientacyjny, a jej ostateczny przebieg zostanie ustalony w planach miejscowych" (pkt. 4.2.1. - s. 134). Podobnie w punkcie wskazującym kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania wyodrębnionych kategorii terenów, gdzie wskazano m. in. oznaczenia interesujących nas tutaj tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN) i tereny zieleni publicznej (ZP) napisano, że "granice ww kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony zostanie w planach miejscowych..." (pkt 4.2.4. - s. 142). Wreszcie na końcu, gdzie paradoksalnie samo Studium reguluje zasady zapewnienia spójności planów miejscowych ze Studium napisano, że "dopuszcza się w planach miejscowych korekty określonej w studium granicy między terenami otwartymi a przeznaczonymi do zabudowy i zainwestowania" ( pkt 5.1. - s. 234). Skoro więc samo Studium aż w trzech miejscach dopuszcza to, żeby w planie miejscowym dokonano korekt lub uściśleń linii rozgraniczających między terenami o różnym przeznaczeniu (tu: między terenami otwartymi ZP a terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN), to nie można Radzie Miasta czynić zarzutu niezgodności planu ze studium, skoro Rada z tych możliwości przewidzianych w samym Studium skorzystała. Należy tu też dodać, że rysunki obu dokumentów są sporządzone w bardzo różnej skali, a mały obszar, jakiego dotyczą analizowane tu zapisy nie pozwala na ich szczegółowe porównanie. Dokonana korekta w niczym nie narusza więc zasad i kierunków ustalonych przez Studium. Konkludując, Sąd stoi na stanowisku, że jakkolwiek zwykłe porównanie zapisu a nawet rysunku studium z zapisem i z rysunkiem kwestionowanego planu wskazuje na ich rozbieżność, to jednak ze względu na sformułowania samego studium, a także ze względu na mały obszar objęty wątpliwościami, którego linie rozgraniczające nie są czytelne ze względu na inna skalę, a wreszcie ze względu na inny charakter studium i planu, który nakazuje odczytywać te akty w inny sposób, Rada Miasta Krakowa nie naruszyła w zaskarżonym zakresie zasad i trybu sporządzania planu. Jej uchwała nie narusza zatem prawa, co spowodowało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.