II SA/Rz 439/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków dyrektora muzeum I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz skarżącego M. O. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1590 ze zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r., Nr 13 poz. 123 ze zm.) powierzył W. W. pełnienie obowiązków dyrektora Muzeum [...]. Skargę na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. O. wnioskując o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie na jego rzecz od uczestników postępowania, tj. Zarządu Województwa [...] i Wojewody [...] kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojej skargi M. O. wskazał, że funkcję Dyrektora Muzeum pełnił od 1 kwietnia 2000 r., tj. od dnia powołania go na to stanowisko uchwałą Zarządu Województwa [...] do 18 lutego 2011 r., kiedy to wspomnianą na wstępie uchwałą Nr [...] został z niej odwołany. Skarżący podniósł, że w dniu 27 grudnia 2010 r. Wicemarszałek Województwa A. K. wystąpiła do Komisji Zakładowej ZZ "[...]" przy Muzeum [...] z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie jego odwołania ze stanowiska Dyrektora tej placówki. Nie czekając na opinię Komisji, Wicemarszałek kolejnym pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. zwróciła się do tej samej Komisji o wydanie opinii w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Muzeum przez W. W. Uchwała Zarządu Województwa (Nr [...]) w sprawie wystąpienia do Komisji Zakładowej oraz do Ministra Kultury o wydanie opinii w sprawie jego odwołania zapadła dopiero na posiedzeniu w dniu 13 stycznia 2011 r. (została wykonana pismem z dnia 21 stycznia 2011 r.). Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Zarząd Województwa odwołał go ze stanowiska Dyrektora Muzeum, mimo że przeciwko jego odwołaniu opowiedział się Minister Kultury i Rada Muzeum [...]. Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, odwołanie następuje w takim samym trybie jak i powołanie i obok opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, opinii Ministra Kultury, powinny być wydane opinie stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W tej sprawie Zarząd Województwa nie zwrócił się do stowarzyszeń do których on należał (potrzebę zasięgnięcia opinii właściwych związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych w przypadku trybu odwołania dyrektora instytucji kultury zaakcentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 marca 1997 r. I PKN 65/97). Skarżący wskazał, że po wydaniu zaskarżonej uchwały w dniu [...] marca 2011 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie jej uchylenia, pismem z tego samego dnia o jej uchylenie zwrócił się też do Zarządu Województwa [...]. Wniosek skierowany do Wojewody został załatwiony odmownie (pismem z dnia 28 marca 2011 r. organ ten wskazał na brak podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia), natomiast od Zarządu Województwa pomimo upływu ponad 30 dni (do 14 kwietnia 2011 r.) nie otrzymał odpowiedzi. Jedynie [...].VI.2011 r. podjęta została uchwała Nr [...] Zarządu Województwa odmawiająca uchylenia uchwały. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] działający przez pełnomocnika – radcę prawnego M. S. wniósł o odrzucenie skargi na uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających ich uchylenie. Skarżący nie wskazał podstawy prawnej skargi, a z jej uzasadnienia wynika, że nie jest ona oparta na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie województwa, nie dotyczy też katalogu spraw objętych kognicją sądu administracyjnego określonego w art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie objęte zaskarżonymi uchwałami należą do kategorii spraw z zakresu prawa pracy, a jeżeli skarżący uznaje, że odwołanie go z funkcji dyrektora narusza prawo, może odwołać się do sądu pracy. Zarząd Województwa rozpatrując wezwanie do uchylenia uchwał /uchwała z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w sprawie odmowy uchylenia uchwał/ uznał, że nie wystąpiły przesłanki do cofnięcia oświadczenia woli ani o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora, ani o powierzeniu obowiązków dyrektora W. W. Uchwała o odwołaniu została podjęta po wyczerpaniu procedury przewidzianej w art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej, tj. po wystąpieniu o opinię do związków zawodowych oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Opinie te nie mają jednak charakteru wiążącego dla Zarządu Województwa. Zgodnie z art. 70 § 1 /ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21 poz. 94 ze zm./, pracownik zatrudniony na podstawie powołania nie może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Decyzja pracodawcy w tej sprawie nie wymaga uzasadnienia, stąd też Zarząd Województwa działający w imieniu Muzeum [...] nie miał obowiązku podawania przyczyn, które w jego ocenie stanowiłyby podstawę odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Niewątpliwie do kategorii uchwał w sprawach z zakresu administracji publicznej będą należeć uchwały wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 roku. W uchwale z dnia 27 września 1994 r. sygn. W 10/93 trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie aktów gmin podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej do takich, które podejmowane są w sprawach niemających takiego charakteru. Trybunał uznał również, że jeżeli akt organu otrzymał formę prawną aktu władczego wydanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków podlega procedurze administracyjnej. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała ma charakter władczy gdyż wiąże się z wykonywaniem zadań publicznoprawnych w zakresie organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej określonej ustawowo. Przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowią, że dyrektora i zastępcę dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nieokreślony. Przepisy tej ustawy nie przewidują natomiast możliwości powołania osób na stanowisko pełniącego obowiązki dyrektora lub zastępcy dyrektora instytucji kultury. Pracodawca jedynie w niektórych ustawach zadecydował o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków organu administracji publicznej czy kierownika innej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania publiczne, np art. 36 a ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skoro ustawodawca nie przyznał organizatorowi upoważnienia do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora muzeum, to podjęcie takiej uchwały w sprawie powierzenia W. W. pełnienia obowiązków dyrektora Muzeum [...] do czasu powołania nowego dyrektora muzeum. Ze względu na zasadę praworządności, która wymaga aby każde działanie organu administracji publicznej miało wyraźną podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Zasada praworządności sprzeciwia się przyjmowaniu domniemania istnienia kompetencji, które nie zostały wyrażone wprost w przepisach prawa. Z tych względów zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na zasadzie przepisów art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, że uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 ustawy.