II SA/Bd 375/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Wójt Gminy B. B. decyzją z dnia [...] znak: [...] ustalił dla skarżącego A. K. opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości, określoną w stosunku procentowym, tj. 30% od wzrostu wartości nieruchomości powstałych z podziału działki nr ew. [...] położonej w M., wydzielonych decyzją podziałową z dnia [...], nr [...] w wysokości 19.048,20 zł. Decyzja z dnia [...] stała się ostateczna dnia [...]. Wnioskiem z dnia [...] skarżący wystąpił do Wójta Gminy B. B. o wznowienie postępowania wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności decyzji z uwagi na fakt, iż strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]. Postanowieniami z dnia [...] nr [...] Wójt Gminy B. B. wznowił postępowanie oraz wstrzymał wykonanie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy B. B. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 19.336,80 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła i na podstawie Uchwały Rady Gminy B. B. Nr [...] z dnia [...] ustalającej 30 % stawkę opłaty oraz operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego określającego wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, należało ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Dalej z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że w trakcie wznowionego postępowania Wójt Gminy B. B. zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, gdyż operat sporządzony w dniu [...] na okoliczność ustalenia przedmiotowej opłaty utracił ważność [...], to jest po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...], wartość działki o nr [...] przed podziałem wynosiła 692.803 zł, po podziale wyniosła 757.260 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału wyniósł 64.456 zł. Opłata adiacencka stanowi 30% od wzrostu wartości i wyniosła w tym przypadku 19.336,80 zł. Dla zrealizowania celu wyceny powierzchnię nieruchomości w stanie przed podziałem i po podziale pomniejszono o powierzchnię działki nr [...] wynoszącą 0,2392 ha, przeznaczoną na cele komunikacji publicznej. Od w/w decyzji Wójta Gminy B. B. z dnia [...] odwołał się A. K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 § 1 k.p.a., w wyniku czego strona została pozbawiona nie ze swojej winy czynnego udziału w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podało, że zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W rozpatrywanej sprawie podział nieruchomości nastąpił w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją Wójta Gminy B. B., która stała się ostateczna w dniu [...], a zatem organ I instancji wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencką zachował przewidziany przepisem termin. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale Rady Gminy B. B. z dnia [...] Nr [...], w związku z czym wyżej wymieniona uchwała Rady Gminy obowiązywała w dniu wydania decyzji o opłacie i na jej podstawie prawidłowo zastosowano 30 % stawkę opłaty. Następnie organ odwoławczy podał, że w celu ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie stosownej wyceny. Dnia [...] rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę nieruchomości ustalając wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale stosując podejście porównawcze. Wartość nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca określiła według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a po podziale według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, natomiast ceny przyjęła na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, co jest zgodne z art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109). Kolegium za nietrafny uznało zarzut naruszenia art. 10 i 79 § 1 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału postępowaniu, to jest nie brania udziału w oględzinach nieruchomości. W ocenie SKO podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona w formie operatu szacunkowego będąca opinią i tylko ta opinia podlega ocenie według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Natomiast oględziny nieruchomości są czynnością, jaką może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a. Biegły przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach (tak wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04, Lex nr 307925). Oględziny przeprowadzone przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] nie miały charakteru dowodu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oględziny te należy traktować, jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Strona ma natomiast prawo odnieść się do tego dowodu po jego sporządzeniu. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego, byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. W rozpatrywanej sprawie strona miała możliwość zapoznania się z zebranymi materiałami w tym z operatem szacunkowym, jednak z przysługującego jej prawa nie skorzystała. Od powyższej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył A. K., wnosząc o jej uchylenie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 10 § 1 k.p.a w związku z art. 79 § 1 K.p.a w wyniku czego strona została pozbawiona nie ze swojej winy czynnego udziału w postępowaniu. W skardze podkreślono, że art. 79 k.p.a., w myśl którego stronie należy zapewnić udział w postępowaniu w drodze zawiadomienia jej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, winien być postrzegany przez pryzmat wspomnianego art. 10 k.p.a. stanowiąc jego swoiste uszczegółowienie. Dalej wskazano, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 25 kwietnia 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 2294/95), E. Smoktunowicz, 1998 r., s.126-127 "okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu, w którym strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzenia dowodów przed wydaniem decyzji, nie mogą być uznane za udowodnione w myśl art. 81 k.p.a." Tym samym należy uznać, iż organ wydając decyzję w oparciu o opinię rzeczoznawcy sporządzoną z naruszeniem prawa wydał w rzeczywistości decyzję na podstawie faktów, które w świetle obowiązującego prawa nie mogą być uznane za udowodnione. Z tego też względu wspomniana decyzja winna zostać usunięta z obrotu prawnego jako pozostająca w sprzeczności z obowiązującą regulacją prawną. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty co w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Oznacza to, iż nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". Zgodnie z art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne". Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie był sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. W ocenie Sądu operat ów został sporządzony zgodnie z wymogami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Przy ustalaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca wziął pod uwagę: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w obu planach miejscowych, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Organ oceniając go jako dowód w sprawie słusznie nie znalazł podstaw do zakwestionowania wyceny nieruchomości w nim dokonanej. Dokonał oceny operatu szacunkowego i swoją ocenę w tej mierze oparł na przekonujących podstawach, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 10 i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału postępowaniu, tj. nie brania udziału w oględzinach nieruchomości. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Z wykładni językowej powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych i oględzin. Podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego będąca opinią i tylko ta opinia podlega ocenie według norm, jakimi rządzi się postępowanie dowodowe. Sporządzony operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. (I OSK 126/10, LEX nr 744960), operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Należy zaakceptować mający również zastosowanie w postępowaniu administracyjnym pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 31 października 1962 r. sygn. 2 Cr 818/61 (publ. w "Nowym Prawie" nr 2 z 1965 r., s. 188), iż "czynności biegłego dokonywane w fazie przygotowania opinii, jak przeglądanie akt, dokumentów, zaznajamianie się z przedmiotem oględzin, nie stanowią jeszcze postępowania dowodowego. Dlatego obecność stron przy wstępnym opracowaniu opinii przez biegłego nie jest wymagana". Podsumowując należy stwierdzić, że oględziny nieruchomości są czynnością, jaką może przeprowadzić rzeczoznawca, lecz nie są to oględziny w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a., zatem nie można ich oceniać w kategoriach dowodu z oględzin i nakładać na organ obowiązku zawiadamiania o ich przeprowadzeniu stosownie do art. 79 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 lipca 2009 r. IV SA/Po 93/09, Lex nr 553457). Biegły przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach (tak wyrok WSA w Białymstoku z 8 lutego 2005 r. II SA/Bk 717/04, Lex nr 307925). Pogląd powyższy jest powszechnie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r., IV SA/Wa 607/06). Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego złożonej na piśmie następuje wówczas, gdy organ w oparciu o zebrane dowody, w tym również w oparciu o tę opinię, dokonuje ustaleń stanowiących podstawę decyzji. Zastosowanie przepisu art. 79 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość zadawania biegłemu pytań i wyjaśniania treści złożonej przez niego opinii, jest realizowana przez wymagane art. 10 k.p.a. zapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do treści zebranego materiału, w tym co do zgromadzonych dowodów oraz zgłoszonych żądań, w odpowiednim czasie przed wydaniem decyzji. Przepis art. 10 k.p.a. stanowi jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Realizując tę zasadę odpowiednio wcześnie powiadomiona strona może wyrazić swoje zastrzeżenia i wątpliwości, co do treści opinii biegłego i wystąpić z żądaniem uzupełnienia lub wyjaśnienia opinii albo wyznaczenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, zgodnie z przepisem art. 89 § 2 k.p.a. W toku takiej rozprawy mogą być zadawane biegłemu pytania służące wyjaśnieniu i uzupełnieniu złożonej wcześniej opinii. Pełnomocnik skarżącego został w dniu [...] zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego, w tym o operacie szacunkowym rzeczoznawcy, oraz o możliwości zapoznania się z treścią tego materiału i składania do niego wniosków i zastrzeżeń. Z możliwości tej nie skorzystał. Również ani w odwołaniu ani w skardze do Sądu nie wskazał żadnych konkretnych zastrzeżeń do treści złożonej opinii. Należy więc uznać, iż dowód z tej opinii został przeprowadzony prawidłowo, a skarżący nie przedstawił biegłemu żadnych uwag ani zastrzeżeń co do jej treści. W tej sytuacji niezawiadomienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strony o możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym co do treści całego zebranego materiału, co stanowiło jednak naruszenie art. 10 k.p.a., nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. (II OSK 1098/10, LEX nr 786594), zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazywał na powyższe okoliczności. Należy podkreślić to, że organ II instancji nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, zatem nie było konieczne zapewnienie skarżącemu możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań na tym etapie postępowania, ponieważ było to możliwe już w postępowaniu przed organem I instancji. W ocenie Sądu powyższe dowodzi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dążąc do ustalenia prawdy materialnej - w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów unormowaną w art. 80 k.p.a. - poczyniło prawidłowe ustalenia faktyczne, w konsekwencji których wydało zgodne z prawem rozstrzygnięcie i uzasadniło je stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.