II SAB/Rz 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie dodatku służbowego -odrzuca skargę- Wnioskiem z dnia [..] grudnia 2010 r. sierżant M.P., detektyw Ogniwa Kryminalnego Komisariatu Policji w [..] Komendy Miejskiej Policji w [...], zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o podwyższenie dodatku służbowego z kwoty 190 zł na kwotę 500 zł. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał przepisy §2 ust.1-ust.3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261). Podał też, że spełnia przesłanki wynikające z wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. nr 43 z 2007 r., poz. 277 z późn.zm.) §9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz.U. nr 151, poz. 1732). Podkreślił, że od stycznia 2007 r. jest pozbawiony dodatku służbowego ze względu na prowadzone przeciwko niemu postępowanie wyjaśniające, a następnie postępowania dyscyplinarne. Poziom posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych wynika z akt osobowych, natomiast okresowe oceny wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych są takie same, jak pozostałych funkcjonariuszy Policji. W treści pisma wnioskodawca wskazał też na swoje osiągnięcia i działania podejmowane na rzecz poprawy funkcjonowania jednostki policji w T. oraz w N.D. Stwierdził, że jego zasługi dla Policji są istotne, wpłynęły na poprawę działania Policji. Zaznaczył, że jest dyskryminowany, ponieważ jako funkcjonariusz Policji Ogniwa Kryminalnego Komisariatu Policji w N.D. na piątej grupie zaszeregowania otrzymuje najniższy dodatek służbowy w tym Komisariacie. Jest funkcjonariuszem w służbie stałej, pracuje w nadgodzinach, pełni dyżury domowe, a mimo to, jego dodatek służbowy jest niższy od dodatku służbowego przyznanego niektórym funkcjonariuszom Policji Komisariatu w N.D. w niższej grupie zaszeregowania i z mniejszym stażem. Pobierany dodatek jest też o połowę niższy od dodatku innych funkcjonariuszy w tej samej grupie zaszeregowania. Podkreślił, że został z urzędu przeniesiony do KP w N.D. co wydłużyło czas dojazdu do służy, nie otrzymał z tego tytułu wyższego dodatku służbowego, a koszty podróży do służby przewyższają zwrot kosztów za bilet PKS przez co ponosi starty finansowe. Nie może też korzystać z basenu, siłowni oraz hali sportowej tak, jak funkcjonariuszy KMP w T. Zwrócił ponadto uwagę na to, że został całkowicie uniewinniony i oczyszczony od stawianych zarzutów we wszystkich postępowaniach dyscyplinarnych. W odpowiedzi z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w [..] poinformował, że po analizie dodatków służbowych funkcjonariuszy Policji w KP w N.D. brak jest funkcjonariuszy mianowanych na równorzędne stanowisko służbowe detektywa, którzy posiadaliby dodatek służbowy w kwocie 500 zł. Stąd też prośbę rozpatrzono odmownie. W dniu [..] stycznia 2011 r. M.P. skierował do P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [..] zażalenie. Zarzucił dyskryminowanie swojej osoby przez molestowanie w rozumieniu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania. Wskazał, że w KP w N.D. są funkcjonariusze na trzeciej grupie zaszeregowania i w służbie przygotowawczej z dodatkiem służbowym w kwocie 350 zł. Ponadto w KMP w T. i innych jednostkach na terenie województwa podkarpackiego są funkcjonariusze w piątek grupie uposażenia z dodatkiem wynoszącym 500zł. W niektórych z tych jednostek an skutek wniosku dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w niektórych sprawę kończy się pismem. W piśmie z dnia [..] lutego 2011 r., nr [...], P. Komendant Wojewódzki Policji w [...] podniesione przez M.P. zarzuty zawarte w piśmie z dnia [..] stycznia 2011 r. uznał za nieuzasadnione. Wskazał, że przepis art. 104 §3 ustawy o Policji pozwala na przyznanie dodatku służbowego i jest on źródłem uznania administracyjnego dla uprawnionego organu tak co do samego przyznania dodatku jak i określenia jego wysokości. Kryteria oceny wywiązywania się funkcjonariusza Policji z obowiązków służbowych reguluje §1 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Powołane przepisy w ocenie organu stwarzają znaczny stopień swobody podczas przyznawania dodatków i określania ich wysokości. Różnicowanie dodatków służbowych należy do wyłącznej właściwości Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Natomiast P. Komendant Wojewódzki Policji w tym zakresie pełni wyłącznie funkcję organu odwoławczego, a decyzja ustalająca wnioskodawcy dodatek służbowy nie była zaskarżona odwołaniem. W dniu [...] marca 2011 r. M.P. złożył skargę na bezczynność P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej "Komendant Wojewódzki") za pośrednictwem Komisariatu Policji w N.D., co do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący stwierdził, że otrzymane pismo Komendanta Wojewódzkiego z dnia [..] lutego 211 r. narusza przepisy §2 ust. 3 w zw. z §3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 i 4 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 2 września 2002 r. Uznał, że funkcjonariusz Policji ma prawo samodzielnie wnioskować o należyte wynagrodzenie na zajmowanym stanowisku, a przełożony do spraw osobowych ma obowiązek załatwienia sprawy w formie rozkazu personalnego, od którego funkcjonariuszowi Policji przysługuje prawo do złożenia zażalenia. W kwestiach nie uregulowanych w rozporządzeniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Rozkazu personalnego nie stosuje się jedynie do udzielenia urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Nie wydanie w sprawie decyzji w ocenie skarżącego pozbawiło go możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia, a następnie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pismo Komendanta Wojewódzkiego wymogów takich nie spełnia. Zarzucił też naruszenie §9 ust. 2 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.. Stwierdził, że od 4 lat jest pozbawiony prawa do podwyższenia dodatku służbowego przez prowadzone przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne, pomimo że został uniewinniony. W tym czasie wykonywał czynności służbowe bez zarzutu, nie wykazano mu żadnych nieprawidłowości, co świadczy o wzorowo pełnionej służbie, a zatem spełnia kryteria do podwyższenia dodatku tak, jak inni funkcjonariusze Policji na tej samej grupie uposażenia. Wskazał na naruszenie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] przepisów §16, §17 i §19 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" przez niesprawiedliwe i nieobiektywne rozpatrzenie sprawy, nie zapewnienie należytych warunków pracy oraz poniżanie go. W ocenie skarżącego doszło ponadto do naruszenia przepisu art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieudzielenie mu pouczenia o prawie wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Skarżący podkreślił, że Komendant Wojewódzki nie podjął żadnych czynności zbadania czy podjęta czynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] była zasadna i czy był obiektywny w stosunku do niego i innych funkcjonariuszy w kwestii dodatków służbowych. Skarżący uznał, że Komendant Wojewódzki nie zapoznał się w ogóle ze sprawą i nie ocenił zasadności złożonego wniosku o dodatek służbowy. Brak zbadania zasadności odmowy dodatku służbowego przez KMP w T. prowadzi w ocenie skarżącego do bezczynności Komendanta Wojewódzkiego w ramach sprawowanego nadzoru. W odpowiedzi na skargę P. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie. Zarzut naruszenia przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał za bezzasadne, ponieważ pismo organu nr [...] nie było decyzją administracyjną, zatem nie wymagało udzielenia pouczenia. Organ podkreślił, że dodatek służbowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, zatem, w ocenie organu ten może przy takim stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnąć sprawę w każdy sposób i każdy będzie legalny. Wskazano, że organem właściwym do przyznania dodatku służbowego jest Komendant Miejski Policji w [...], a Komendant Wojewódzki nie jest uprawniony do ingerowania w zasadność podejmowanych przez KMP w T. decyzji w przedmiocie przyznania dodatku, jego podwyższenia lub cofnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga M.P. podlega odrzuceniu. Bezczynność organu to stan, w którym organ nie podejmuje prawem nakazanego działania. Art. 3 § 2 pkt 8 stanowi, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność, która polega na niepodejmowaniu działań w zakresie wskazanym w tym przepisie w pkt 1-4a. Zatem tylko w przypadku takiej bezczynności skarga może być uwzględniona. W przedmiotowej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność P. Komendanta Wojewódzkiej Policji w [...] wskazując, że organ ten nie załatwił jego wniosku w sprawie dodatku służbowego do uposażenia. Równocześnie skarżący wskazał podstawy prawne i tryb ustalania dodatku. Sąd podziela stanowisko skargi, zgodnie z którym ustalenie dodatków do uposażenia jest sprawą osobową funkcjonariusza. Art. 100 ustawy o Policji stanowi, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. nr 151, poz. 1261) sprawy należnego uposażenia policjanta są sprawą osobową, która może być załatwiona również na wniosek policjanta. Złożenie wniosku skutkuje wszczęciem postępowania. W ten sposób należy rozumieć wniosek, który skarżący złożył do Komendanta Powiatowego Policji w N.D. Złożenie wniosku wszczęło postępowanie, które powinno być zakończone w sposób prawem przewidziany. Brak rozstrzygnięcia w tej sprawie, bo takim nie może być pismo z dnia [..] stycznia 2011 r., [...] musi prowadzić do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Bezczynność polegała na nie wydaniu decyzji na niezałatwienie sprawy. Jednak skarżący w zażaleniu nie skarży treści tego rozstrzygnięcia ale zarzuca Komendantowi Komisariatu Policji w N.D., dyskryminację, zatem jest to pismo, które przez Sąd nie może traktować jako odwołanie od negatywnej decyzji z dnia [..].01.2011 r. Skarga M.P. zarzuca bezczynność P. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...]. Wprawdzie skarżący wskazuje, że jest to skarga na pismo jednak z jej treści i wskazanych podstaw wynika, że skarżącemu chodzi o bezczynność tego organu. Wniesienie skargi na bezczynność możliwe jest po wyczerpaniu środków zaskarżenia, czyli złożeniu w trybie art. 37 § 1 zażalenia do organu wyższego stopnia. Skarżący takiego zażalenia na P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie składał, a to oznacza, że jego skarga na bezczynność została złożona z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. i z tego powodu podlega odrzuceniu. Inną sprawą jest bezczynność organu pierwszej instancji w sprawie wniosku z dnia [..].12.2010 r., ale w takim razie skarga powinna być kierowana przeciwko bezczynności tego organu, a nie organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił jak na wstępie.