I OSK 334/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 539/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 539/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] S.A. w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ ustalił wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Poznaniu przy ulicy B., obręb N., arkusz mapy 13, działka nr 1, na skutek jej podziału na działki od nr 1/1 do nr 1/18 na kwotę 129.600,00 zł, zobowiązując do jej uiszczenia Spółkę i określając termin zapłaty na 30 dzień od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor wyjaśnił, że na wniosek Spółki decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] zatwierdził podział powyższej nieruchomości na działki: nr 1/1 o powierzchni 219 m2, 1/2 o powierzchni 1398 m2, 1/3 o powierzchni 1072 m2, 1/4 o powierzchni 1056 m2, 1/5 o powierzchni 1051 m2, 1/6 o powierzchni 1273 m2, 1/7 o powierzchni 1040 m2, 1/8 o powierzchni 1035 m2, 1/9 o powierzchni 1030 m2, 1/10 o powierzchni 1035 m2 , 1/11 o powierzchni 1311 m2, 1/12 o powierzchni 469 m2, 1/13 o powierzchni 360 m2, 1/14 o powierzchni 1422 m2, 1/15 o powierzchni 1343 m2, 1/16 o powierzchni 1417 m2, 1/17 o powierzchni 140 m2, 1/18 o powierzchni 555 m2. Podział nieruchomości w części odpowiadającej działce nr 1/1 oraz działkom od nr 1/12 do nr 1/18 nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulica Nowa N. - część południowa" w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2006 r. nr XCIX/1121/IV/2006 (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2007 r., nr 113, poz. 2639, dalej Plan), a w pozostałej części, odpowiadającej wydzielonym działkom od nr 1/2 do nr 1/11, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ podniósł, iż w wyniku podziału wartość nieruchomości wzrosła o 432.000,00 zł, czyli zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, wynikające z przepisów art. 98a ust. 1 i 1a ugn. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr XLII/444/IV/2004 opłata adiacencka stanowi 30% kwoty, o którą wzrosła wartość nieruchomości w wyniku jej podziału, a zatem wynosi 129.600,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji [...] S.A. zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, negując też prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając za prawidłowy stan faktyczny ustalony przez organ I instancji stan faktyczny. Zdaniem Kolegium operat sporządzony w przedmiotowej sprawie zawiera pełne informacje, a dowód ten był sporządzony w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Dokonany wybór przez biegłego jest zróżnicowany i obejmuje adekwatne tj. podobne nieruchomości. Biegły w operacie w sposób jednoznaczny wykazał wzrost wartości nieruchomości. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegły bez błędów rachunkowych i zgodnie z przyjętą metodyką, dokonał korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Kolegium stwierdziło, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego SKO zauważyło, że gdyby rzeczywiście decyzja została wydana wbrew ustaleniom Planu lub decyzji o warunkach zabudowy, to należałoby zbadać czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Dopiero wówczas zaistniałyby podstawy do uznania, że organ nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka [...] S.A. zarzuciła decyzji naruszenie: – art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a ust. 1 ugn, przez błędną ich wykładnię skutkującą nieprawidłowym określeniem wartości wydzielonych nieruchomości i w konsekwencji błędnym ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej, – art. 155 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ugn, przez błędną ich wykładnię wpływającą na nieuwzględnienie w określaniu wartości wydzielonych nieruchomości wszystkich danych zawartych w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań, a także w kierunkach zagospodarowania przestrzennego gminy i w konsekwencji błędnym ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej, – art. 98a ust. 2 w związku z art. 98a ust. 1 ugn, przez niewłaściwe ich zastosowanie i pominięcie przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej faktu dokonania podziału przedmiotowej nieruchomości na działki oznaczone numerami od 1/2 do 1/11, a wydzielonymi zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, tj. co do sposobu podziału nieruchomości, względem którego nie stosuje się przepisów o opłatach adiacenckich, – art. 6, w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez brak ich zastosowania w niniejszej sprawie wskutek dokonania błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłowym naliczeniem wysokości opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Spółka zauważyła, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił faktu, iż podział nieruchomości został zatwierdzony głównie wskutek technicznego wydzielenia działek, po wybudowaniu budynków. Nie można więc zasadnie twierdzić, że nastąpił jakikolwiek wzrost wartości nieruchomości. Odnośnie do działek 1/12 i 1/13 podkreślono, że powstały one jako bezwartościowe nieużytki, które nie nadają się do sprzedaży ani zagospodarowania. Biegły oszacował wartość tych nieruchomości z naruszeniem wytycznych nakazujących uwzględnienie w szczególności: celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, jak i stanu zagospodarowania nieruchomości. Nadto podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany wbrew ustaleniom Planu. W szczególności chodzi tutaj o działki oznaczone numerami 1/14, 1/15 i 1/16, na których terenie, w chwili uchwalania Planu, były już wybudowane budynki mieszkalne, a Plan przewidział na tym terenie usługi. Dzielona nieruchomość znajdowała się w części na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Ulica Nowa N. - część południowa" w Poznaniu, a w części na terenie, gdzie jest brak planu miejscowego i nie ma obowiązku jego sporządzenia (dotyczy to działek oznaczonych numerami od 1/2 do 1/11). Z uwagi na brzmienie przepisu art. 98a ust. 2 ugn, w niniejszej sprawie nie powinno się stosować przepisu o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z jego treści bowiem jednoznacznie wynika, że przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego nie stosuje się przepisu art. 98a ust. 1 ugn, a więc przepisu będącego podstawą do wymierzenia opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i 154 ust. 1 ugn. Nadto zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1 – 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), łącznie z opisem stanu nieruchomości (posadowionymi na niej budynkami mieszkalnymi) i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Sąd podkreślił, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Skoro Spółka nie kwestionowała sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie wskazywała bowiem w toku postępowania na merytoryczne błędy w sporządzonym operacie i nie przedstawiła własnej wyceny spornej nieruchomości, to organ odwoławczy, po dokonaniu własnej oceny operatu, miał wszelkie podstawy by uznać, że fakt wzrostu wartości nieruchomości został udowodniony, a tym samym uznać, że przeprowadzanie kolejnych dowodów dotyczących tej okoliczności jest zbędne. Gdyby rzeczoznawca wycenił przedmiotową nieruchomość z jej wykorzystaniem na cele budownictwa mieszkaniowego (co sugeruje Spółka), dopuściłby się rażącego naruszenia prawa oraz przepisów dotyczących wyceny nieruchomości. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia na etapie ustalenia opłaty adiacenckiej zgodność, czy niezgodność miejscowego planu ze studium, dlatego też w tym względzie zarzut podniesiony w skardze jest chybiony. Zagadnienie to mogłoby być przedmiotem ewentualnej odrębnej skargi (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.). W planie miejscowym szacowana nieruchomość przeznaczona została pod usługi i takie też nieruchomości biegły przyjął prawidłowo do porównania. Okoliczność bowiem, że na wycenianej nieruchomości stoją i stały w dacie wydawania decyzji podziałowej wybudowane przez Skarżącą budynki mieszkalne nie czyni terenu nieusługowym. Nic nie stoi na przeszkodzie, by taką działalność w budynkach móc prowadzić. Nadto art. 98a ust. 1 zdanie 5 ugn stanowi wprost, że badając stan nieruchomości do wyceny nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane (art. 48 kc). A zatem chybiony również jest zarzut Spółki, że wartość nieruchomości przez dokonanie jej podziału nie wzrosła, bowiem budynki mieszkalne zostały pobudowane na niej już przed wydaniem decyzji podziałowej. Sąd podkreślił ponadto, że ustawodawca wyłączając w art. 98a ust. 2 ugn możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej zastrzegł, że możliwość taka występuje przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W doktrynie podkreśla się w związku z tym, że z dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej ustawodawca wyłączył podział nieruchomości dokonywany w warunkach określonych w art. 95 ugn. Opłata ta nie może być zatem pobrana w przypadku dokonywania podziału nieruchomości dla wydzielenia działek gruntu w celach określonych w art. 95 ugn, jak również w przypadku dokonywania podziału z urzędu albo na wniosek innych uprawnionych jednostek organizacyjnych. Spółka powołując art. 95 ugn nie wyjaśniła, do której przesłanki z tego przepisu odnosi się stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy. Wyłączenia obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej nie można wywodzić jedynie z twierdzenia, że skoro na podstawie art. 95 ugn podział nieruchomości może być dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, to może być on dokonany także wówczas, gdy planu nie uchwalono. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajdował zastosowania bowiem decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości nie została wydana na podstawie którejkolwiek przesłanki z tego przepisu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] S.A., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia, przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię skutkującą brakiem uznania, że w niniejszej sprawie opłata adiacencka nie mogła być wymierzona, gdyż przepisów o opłacie adiacenckiej nie stosuje się w sytuacji, kiedy dzielona nieruchomość znajduje się na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, 2. art. 95 ugn poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i brak przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi jedna z okoliczności wymieniona w tym przepisie, tj. podział nieruchomości nastąpił niezależnie od ustaleń określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym przy tak przeprowadzonym podziale nieruchomości nie stosuje się przepisów o opłacie adiacenckiej, 3. art. 98a ust. 1 ugn poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które wpłynęło na nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie można było ustalić, a następnie wymierzyć skarżącemu opłatę adiacencka, przy tak przeprowadzonym przez niego podziale nieruchomości, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na oddaleniu skargi w następstwie nieuwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy, który pozwoliłby Sądowi I instancji na stwierdzenie, że przy tak przeprowadzonym podziale nieruchomości nie może mieć miejsca jakikolwiek wzrost wartości tych działek, albowiem w chwili uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nawet przed wydaniem decyzji podziałowej, na przedmiotowej nieruchomości były już pobudowane przez skarżącego budynki mieszkalne, 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. polegających na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskutek podzielenia zapatrywań organu II instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu – w zakresie w jakim stwierdził on, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego zostały wyczerpująco uregulowane w art. 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w przedmiotowej nie zostało wykazane, aby którakolwiek z nich wystąpiła w sprawie. Nie miało miejsca zniesienie współwłasności zabudowanej nieruchomości w stanie opisanym w punkcie 1 tego przepisu, ani wydzielenie działek w warunkach opisanych w punktach 2, 3, 6, 6a, 6b, 6c, jak też nie spełniono przesłanek z punktów 4, 5, 7 i 8 tego przepisu. Powodem podziału nie było zniesienie współwłasności nieruchomości, ani wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, ani wreszcie wydzielenie działek na terenach zamkniętych. Podkreślenia wymaga, że skarżąca Spółka nie przedstawiła dowodów pozwalających na odmienne wnioskowanie, stąd przyjąć należało, że podział miał na celu wydzielenie mniejszych działek z większej nieruchomości. Dowodziła ona jedynie dokonania "technicznego podziału", które to pojęcie nie jest znane cytowanej ustawie, zatem nie może uzasadniać podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego w rozumieniu przywołanego przepisu. Wskazać należy też, że wzrost wartości nieruchomości jest wynikiem podziału nieruchomości, nie zaś jej zabudowaniem, toteż nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność, że objęta podziałem nieruchomość została zabudowana i to przed wydaniem decyzji podziałowej, a przyjęte wartości są wartościami gruntu. Szacunkowa wartość sprzed i po podziale został dokonana zgodnie z przepisami, stąd w tej materii zarzuty skarżącej kasacyjnie są gołosłowne. W toku całego postępowania, w tym administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie przedstawiła ona wiarygodnych faktów czy dowodów pozwalających na podważenie operatu będącego podstawą ustalenia nowej wartości nieruchomości.. Należy tu zwrócić uwagę na art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pozwala na ocenę prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Takiej oceny w sprawie nie przedstawiono. Zatem trafnie przyjął Sąd I instancji, że wybór metody, sposób oszacowania nieruchomości, a w konsekwencji wartość jej i nowych działek, były poprawne i nie zostały skutecznie zakwestionowane. Zasadnie uznał też, że wartość nieruchomości należało oszacować w oparciu o jej planistyczne przeznaczenie. Chodzi bowiem o wzrost wartości działek a nie budynków. Z tych powodów skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć operatu i wskazanych w nim wartości działek. Mając na uwadze wskazane powyżej przyczyny stwierdzić należy też, iż nie ma uzasadnienia także zarzut uchybienia art. 98a ust. 2 w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten opiera się bowiem w istocie na przekonaniu Spółki, że podział był niezależny od ustaleń planu miejscowego. Ten pogląd został już wyżej uznany za błędny. Wbrew twierdzeniom skarżącej przepisy te zostały poprawnie zastosowane i zinterpretowane. Niezasadne są też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie bowiem oddalił skargę Spółki, a dokonana w toku postępowania ocena stanu faktycznego nie pozwalała na przyjęcie odmiennego stanowiska. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.