I OSK 2056/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 583/11 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice prawa własności niezabudowanej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 583/11 oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice prawa własności niezabudowanej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Skierniewice zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miastu Skierniewice zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] (drogi gminnej) w Skierniewicach, zgodnie z załączonym projektem budowlanym oraz zatwierdził podział nieruchomości (działek) w obrębie [...] oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...] w wyniku którego powstały działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Zgodnie z wymienioną decyzją działki nr ew. [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto Skierniewice. Pismem z dnia 19 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Skierniewice zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice własności nieruchomości, położonej w obr. nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów działki nr [...] o pow. [...]m2, objętej decyzją Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] września 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] (drogi gminnej) w Skierniewicach. W toku postępowania E. G. zakwestionowała przedstawioną wycenę wywłaszczonej działki. Skarżąca zarzuciła, że do wyceny przyjęto jeden rodzaj nieruchomości, tj. grunty nabywane pod drogi, podczas gdy przeznaczeniem jej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jest inny cel - parkingi i garaże. Nadto do wyceny przyjęto jedynie nieruchomości, których stroną było miasto jako monopolista dyktujący warunki transakcji. W ocenie strony najbardziej uzasadnione wydaje się przyjęcie dla jej nieruchomości oznaczenia "lokalizacja średnia", a nie "lokalizacja słaba". W odpowiedzi na zarzuty strony, rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż do porównań nie można było przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu innym niż pod drogi. Działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi. Nadto, nie znaleziono transakcji działek drogowych, których stronami były osoby fizyczne. Ceny 1m2 pow. gruntu sprzedanych działek pod drogi były zróżnicowane - od 30,00 zł do 65,00 zł, co nie wskazuje na dyktat cenowy organu. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził także, że stany poszczególnych cech rynkowych określa rzeczoznawca badając teren. To, iż wyceniana nieruchomość jest położona w pobliżu działki drogowej przy ul. [...], nie oznacza przyjęcia tożsamej lokalizacji dla szacowanej nieruchomości. Ul. [...] po przeciwległej jej stronie jest terenem niezurbanizowanym. Biegła podkreśliła, że przeznaczenie działki nr [...] jest pod poszerzenie drogi gminnej oraz, że nie jest błędem wykorzystanie transakcji dotyczących dróg z miasta Skierniewic, gdyż przepisy dopuszczają w przypadku braku transakcji na danym terenie, posłużenie się transakcjami z rynków regionalnych (oraz krajowych i zagranicznych), w tym przypadku z innych miast, w których np. poziom cen transakcyjnych jest podobny. Rzeczoznawca majątkowy podtrzymała wartość 1m2 określoną w operacie szacunkowym w wysokości 54,90 zł. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta Skierniewice orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w kwocie 6.478,00 zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Skierniewice prawa własności niezabudowanej nieruchomości - działki [...]. Zdaniem organu I instancji, operat szacunkowy odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. podtrzymała dotychczasowe uwagi, nie zgadzając się z wyliczonym odszkodowaniem. Przytoczyła akty notarialne dotyczące: sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] pod budowę przychodni lekarskiej w cenie 179,00 zł/m2 oraz pod budowę bloku mieszkalnego w cenie 280,00 zł/m2. Strona wskazała, iż zmniejszyła się również wartość całej działki, która mogłaby być zabezpieczeniem w postaci miejsc parkingowych dla budownictwa mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia [...] października 2010r. Organ II instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego – U. H. o ustosunkowanie się do kwestii podniesionych w odwołaniu przez skarżącą. W odpowiedzi na zastrzeżenia strony zawarte w odwołaniu biegła wskazała, iż wartość rynkową nieruchomości oszacowano zgodnie z przepisami prawa. Nieruchomości przyjęte do porównań są podobne do wycenianych działek, przede wszystkim biorąc pod uwagę ich przeznaczenie i funkcję. Do porównań nie można było przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu innym niż pod drogi. Szacowana działka, która została wydzielona pod drogę, została przeznaczona pod poszerzenie istniejącej drogi i jest wykorzystywana jako droga. Aneks do operatu szacunkowego został sporządzony, gdyż w operacie biegła zauważyła błąd rachunkowy: w aneksie biegła oparła się na tych samych danych co w operacie i dlatego wartość 1m2 pow. gruntu uległa obniżeniu. Do szacowania wartości przedmiotowej działki, do porównań przyjęto wszystkie transakcje, jakie zostały zawarte w okresie badania cen i na obszarze m. Skierniewice. Nieruchomości pod usługi i pod budownictwo wielorodzinne i jednorodzinne osiągają wyższe ceny, nie są one drogami, wobec powyższego nie są brane pod uwagę przy wycenie dróg. Biegła podtrzymała wartość 1m2 pow. gruntu, jaka została określona. Wojewoda zauważył, że wartość przedmiotu wyceny określono na dzień 6 września 2010 r., zaś stan przedmiotu wyceny na dzień 16 września 2009 r. Nieruchomość posiada dostęp do sieci elektroenergetycznej E, wodociągowej miejskiej Wm i do kanalizacyjnej miejskiej K i gazowej G. Najbliższe sąsiedztwo stanowią tereny osiedla - zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi i jednorodzinnymi. Kształt działki jest nieregularny, zbliżony do trapezu prostokątnego, prostopadły do istniejącej drogi stanowiącej ul. [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego m. Skierniewice, teren nieruchomości - działka nr [...] to tereny komunikacji. Wyceny dokonano podejściem porównawczym i metodą porównania parami. W trakcie badania aktów notarialnych od 2008 r. do 2010 r. stwierdzono 8 transakcji kupna - sprzedaży działek przeznaczonych pod drogi na terenie m. Skierniewice od 30 zł - do 65 zł/m2 powierzchni (47m2 – 2.285m2), cena średnia - 42,40 zł/m2, AC - 35 zł. Nabywcą tych nieruchomości było Miasto Skierniewice w drodze bezprzetargowej na cel publiczny. Wyodrębniono 5 cech rynkowych, które wpływają na wysokość ceny na rynku lokalnym i w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości. Dla potrzeb szacowania przyjęto następującą charakterystykę rynku w ramach poszczególnych cech rynkowych: lokalizacja, infrastruktura techniczna, wielkość działki, kategoria/status drogi, sąsiedztwo/otoczenie. Ostatecznie do porównania przyjęto trzy transakcje z ulicy: [...], [...], [...]. Według sporządzonego operatu wartość rynkowa 1m2 pow. gruntu wynosi 54,90 zł. Wojewoda zaznaczył, że zasadnicza wskazówka zawarta w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) w pierwszej kolejności nakazuje rzeczoznawcy majątkowemu uwzględnienie przy wycenie jedynie transakcji gruntami wykupionymi pod budowę dróg publicznych. Odnosząc się do operatu szacunkowego, organ wskazał, że został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy zastosował zasady wyceny wynikające z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dokonując oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, Wojewoda podniósł, iż został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E. G. zarzuciła organowi naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę powołał się m. in. na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisy Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego i stwierdził, że w sprawie organy właściwie ustaliły przeznaczenie wywłaszczonej działki. Jak bowiem wynika z wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice działka nr [...] przeznaczona została pod tereny komunikacji (2.41.KL.), których zasady i warunki zagospodarowanie określono następująco: ulica lokalna, w pasie drogowym kolejno od strony północnej i odpowiednio zachodniej: ścieżka rowerowa o szerokości min. 2,5m (dwukierunkowa) i chodnik o szerokości min. 1,5m z pasem dzielącym, na odcinku wschodnim zatoka postojowa, jezdnia o szerokości 7m z nałożeniem na odcinku zachodnim ścieżki rowerowej, na odcinku zachodnim zatoki postojowe, chodnik o szerokości min. 1,5m. Twierdzenia skarżącej o przeznaczeniu wywłaszczonej działki pod parkingi i garaże, zdaniem Sądu I instancji, mija się zatem znacznie z przywołanymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na akceptację nie zasługuje argument strony, iż skoro faktycznie działkę zajęto pod parking, to organy nieprawidłowo zastosowały w sprawie przepisy o ustalaniu odszkodowania za gruntu przejęte pod inwestycje w zakresie dróg publicznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skierniewice wynika, że na odcinku wschodnim rozbudowanej ul. [...] miała powstać zatoka postojowa i teren, o takim właśnie charakterze, przedstawiają fotografie złożone przez skarżącą przy skardze. Do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną działkę - wszak bezspornie objętej decyzją zatwierdzającą projekt i udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] (drogi gminnej) - bez wątpienia mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie uwzględniono również zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bowiem przy ustalaniu odszkodowania uwzględniono stan nieruchomości z dnia [...] września 2009r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji) oraz według jej wartości z dnia 6 września 2010 r. (data sporządzenia wyceny i ustalenia wysokości odszkodowania). W rozstrzyganej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż możliwe jest zastosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia, bowiem – co wynika wprost z operatu – w okresie poprzedzającym wywłaszczenie działki nr [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. odnaleziono i przyjęto do porównania transakcje z września i stycznia 2009 r. oraz listopada 2008 r. Równocześnie podkreślono, iż biegła wybrała do porównania tylko transakcje obejmujące niezabudowane nieruchomości gruntowe, przeznaczone pod drogi publiczne, położone w Skierniewicach. Wobec powyższego nie można uznać, że doszło do naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W istocie przy określaniu wartości rynkowej wywłaszczonego gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną (gminną) zastosowano podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Rzeczoznawca nie był też uprawniony do porównywania, przywołanych przez stronę, cen transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową czy mieszkalną. Wyjaśniono także, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. W tym kontekście nie można przyjąć, iż nieruchomości - objęte decyzjami, których kopie skarżąca załączyła do skargi – były podobne do działki skarżącej, bowiem różniły się stanem zagospodarowania. Nadto przywołane przez skarżącą rozstrzygnięcia dotyczyły poziomu cen z innego okresu (z października 2008 r. i kwietnia 2009 r.). Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że wobec zastrzeżeń skarżącej – organy obu instancji zwróciły się do biegłej o udzielenie wyjaśnień, co pozwoliło na przeprowadzenie wymaganej oceny wiarygodności operatu. Z kolei owe wyjaśnienia biegłej stanowiły spójne i zgodne z obowiązującymi przepisami uzupełnienie treści operatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił także zarzutu dotyczącego nieprawidłowego zakwalifikowania i określenia położenia działki nr [...]. W operacie rzeczoznawca wskazała, że dla takiej oceny cechy położenia decydujące znaczenie miała dostępność do środków komunikacji miejskiej, obiektów administracji publicznej i bliskość centrum miasta. Analizując powyższy argument strony Sąd zważył, że biegła przyjęła (i konsekwentnie tym założeniem się posługiwała) tak dla wycenianej działki, jak i dla nieruchomości porównawczych następujące kryteria: położenie w strefie śródmiejskiej określono jako lokalizację średnią (tak dla nieruchomości porównawczych przy ul. [...] i ul. [...]), zaś położenie na peryferiach miastach jako lokalizację słabą (tak dla nieruchomości porównawczej przy ul. [...]). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż wywłaszczona działka leży w strefie peryferyjnej miasta (położenie zbliżone do nieruchomości porównawczej przy ul. [...]), zatem ocena rzeczoznawcy zasługuje na aprobatę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. G., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie art. 3 § 1, art. 141 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego oraz właściwej ocenie materiału zgromadzonego w aktach prawy, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie rozpoznał i nie ustosunkował się przez to do wszystkich przedstawionych przez skarżącą zarzutów, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody uznał, iż lokalizacja działki wywłaszczonej od skarżącej - nr [...] w Skierniewicach przy ulicy [...] jest lokalizacją słabą i porównywalną z lokalizacją przy ulicy [...] oraz nieporównywalną z lokalizacją drogi przy ulicach [...] i [...], oraz bez uzasadnienia odrzucił dowody przedstawione przez skarżącą, potwierdzające nie dokonanie przez organ administracji właściwej oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, sporządzony w sposób budzący wątpliwości, co do jego obiektywizmu i zgodności z obowiązującymi zasadami jego opracowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawierający ustalenia dotyczące przeznaczenia nieruchomości odbiegające od prawnych zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz pomijający ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości (wywłaszczane na ten sam cel) położone bliżej nieruchomości szacowanej, został sporządzony prawidłowo i obiektywnie, a więc może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania; - art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż nieruchomości wywłaszczone na ten sam cel, tj. pod drogę publiczną, wskazane przez skarżącą, położone bliżej wywłaszczonej od niej nieruchomości, nie są nieruchomościami porównywalnymi; - art. 4 pkt 2 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zatoka postojowa stanowi element drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych i wybudowanie na działce nr [...] w Skierniewicach, wywłaszczonej pod drogę, zatoki parkingowej, uzasadnia dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty stawek właściwych dla nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje aby odszkodowanie za nieruchomość było słuszne. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które regulują m.in. kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, wypełniając konstytucyjny nakaz, określają jak należy rozumieć to pojęcie i jak postępować aby ustalić odszkodowanie. Przepisy tej ustawy, które mają w sprawie zastosowanie, z mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia stanowią, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa (art. 134 ust. 1), zaś wartość ta to najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1). Są to przepisy ustalające ogólną zasadę co do określenia wysokości odszkodowania, zaś wartość nieruchomości obliczają rzeczoznawcy, kierując się szczególnymi zasadami, zawartymi w akcie wykonawczym do ustawy, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stanowił podstawę szacowania przez biegłego wartości nieruchomości. Zgodnie z ww. przepisem, w wersji obowiązującej do dnia 25 sierpnia 2011 r., przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10 stwierdził, iż § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten przesądza o tym, że § 36 ust. 1 i 4 miał zastosowanie w sprawie, jako zgodny z Konstytucją. Zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównywania parami bądź metodą korygowania ceny średniej. Z rynku lokalnego rzeczoznawca powinien przyjąć nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 6 września 2010 r. Rzeczoznawca wskazał, że analizą objął rynek lokalny niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod rozbudowę dróg publicznych. Do porównania zostały zatem przyjęte transakcje, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej. Z opinii rzeczoznawcy wynika, że miał do porównania wystarczającą ilość transakcji dotyczących nabywania gruntów pod drogi publiczne na rynku regionalnym i stosownie do nich określił wartość nieruchomości Jeżeli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego uprawniona była na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów należało uznać, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez skarżącą, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. bowiem zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem art. 7, 75 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji trafnie uznały, iż wycena działki nr [...] położonej w Skierniewicach przy ul. [...] jest prawidłowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiona jest również argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca dobór w podejściu porównawczym nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał analizy na potrzeby wyceny 8 najbardziej podobnych nieruchomości i wyodrębnił 5 cech rynkowych, które mają wpływ na wysokość ceny na rynku lokalnym i w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości: lokalizacja, infrastruktura techniczna (dostęp), wielkość działki, kategoria (status drogi) i sąsiedztwo a następnie wybrał 3 transakcje dotyczące nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej i skorygował ich ceny transakcyjne. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania, że nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym nie są podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za chybiony należy uznać także zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Do naruszenia tego przepisu nie mogło dojść, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisu tego nie stosował, ani się na niego nie powoływał, w związku z czym nie dokonywał też jego wykładni. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.