VI SA/Wa 986/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 5188 (pięć tysięcy sto osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "GDDKiA") decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 127§ 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej "k.p.a.")), po rozpoznaniu wniosku Pana J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].06.2010 r. działającego z upoważnienia GDDiKA dyrektora GDDKiA w [...] Oddział w S. Nr [...] dotyczącą kary pieniężnej za usytuowanie czterech reklam w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. W. ul. B. w kilometrze [...] strona prawa, [...] strona prawa, [...] strona prawa, [...] strona lewa, bez zgody zarządcy drogi, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie usytuowania czterech reklam w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. W. ul. B. w kilometrze [...] strona prawa, [...] strona prawa, [...] strona prawa, [...] strona lewa, bez zgody zarządcy drogi, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w S., nałożył na J. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą PHU "[...]" ul. B. [...] W., karę pieniężną w kwocie łącznej 78 539,04 zł. Podstawą faktyczną wszczętego postępowania administracyjnego były ustalenia organu, opisane w notatce służbowej Kierownika Służby Liniowej GDDKiA Rejon W. z których wynika, że J. Z. usytuował bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w W. przy ul. B. cztery reklamy: w kilometrze [...] strona prawa (reklama obustronna, podświetlana), [...] strona prawa (reklama obustronna), [...] strona prawa (reklama obustronna), [...] strona lewa (reklama jednostronna). Jednocześnie stwierdzono, że właścicielem reklam jest [...] PHU Stacja Kontroli Pojazdów. Na powyższą okoliczność w dniu [...] października 2010 r. przeprowadzono dowód z oględzin ustawienia reklam. Strona oświadczyła, że reklama w km [...] znajduje się na terenie prywatnym nie należącym do GDDKiA, natomiast w stosunku do pozostałych reklam "nie złożyła wyjaśnień", co organ uznał jako brak zastrzeżeń do umiejscowienia reklam w pasie drogowym. Jednocześnie Kierownik Rejonu w W., przesyłając przedmiotową dokumentację dotyczącą nielegalnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. poinformował, że "właściciel reklam nie zgodził się na podpisanie protokołu z przeprowadzenia dowodu oględzin w sprawie ustawienia reklam (...) bez podania przyczyny". W dniu [...] stycznia 2010 r. Zastępca Dyrektora oddziału GDDKiA Oddział w S. powiadomił stronę o tym, że został zebrany materiał dowodowy w sprawie usytuowania, bez zezwolenia, czterech reklam: "obustronnej podświetlanych reklam w km [...];[...];[...]– strona prawa" oraz "jednostronnej reklamy w km [...] strona lewa" oraz, że strona może się wypowiedzieć co do zebranych materiałów i dowodów. W dniu 17 lutego 2010 r. GDDKiA Oddział w S. Rejon w W. poinformował GDDKiA Oddział w S., że w dniu 8 lutego 2010 r. zostały usunięte z pasa drogowego drogi krajowej nr [...] przy ul. B. w W. dwie reklamy dwustronne: w km [...] o powierzchni 2,80 m2 oraz w km [...] o powierzchni 3,12 m2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA nałożył na p. J. Z. karę pieniężną w kwocie 78.539,04 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] czterech reklam. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że p. J. Z. usytuował bez stosownego zezwolenia dwie reklamy od dnia 23 września 2009 r. do dnia 8 lutego 2010 r. oraz dwie reklamy od dnia 23 września 2009 r. do dnia wydania decyzji. Organ wyjaśnił, że kara za zajęcie pasa drogowego obliczona została zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust.6, w zw. z ust. 13 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z zm. – zwaną dalej "u.d.p.") oraz § 4 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2004 r. Nr 129 poz. 1369) jako 10 krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy. Na karę powyższą składają się łączne należności za umieszczenie tych reklam w wymienionych terminach ich usytuowania bez zgody zarządcy drogi. :Od powyższej decyzji strona złożyła w dniu 09 lipca 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie decyzji w całości z uwagi na brak przesłanek do nałożenie kary. W uzasadnieniu wniosku podniosła zarzut "niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie decyzji w oparciu o materiał dowodowy nie dający podstaw do decyzji o takiej treści". Ponadto zwróciła uwagę, że zarządca drogi nie wykazał granic pasa drogowego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDDiKA ocenił, iż zarzuty podniesione we wniosku nie zasługują na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako bezsporne GDDiAK uznał, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GDDiAK Oddział w S. p. J. Z. usytuował bez zezwolenia zarządcy drogi w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] dwie reklamy od dnia 23.09.2009r do dnia 8 lutego 2010r. oraz dwie reklamy od dnia 23.09.2009r. do dnia wydania decyzji. Z akt sprawy wynika także, że J. Z. usunął dwie z czterech usytuowanych przez siebie reklam w dniu 8.02.2010r., zaś następne dwie reklamy zostały usunięte po odebraniu decyzji nakładającej karę pieniężną. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż odwołującemu prawidłowo wymierzono w.wym. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy stwierdził, że wymierzona kara obliczona została zgodnie obowiązującymi przepisami, tj. z art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust.6, w zw. z ust. 13 u.d.p. oraz § 4 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako 10 krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że powierzchnie przedmiotowych reklam zostały ustalone w toku wizji miejsca usytuowania reklam dokonanej w dniu [...] października 2009r. z udziałem strony i dlatego też kwestia ta nie może budzić wątpliwości. W trakcie tych oględzin strona nie zakwestionował też faktu, że jedna z reklam jest podświetlana, choć mogła żądać takiej adnotacji w protokole. Jednocześnie podkreślił, że strona zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego została poinformowana zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Niezależnie od powyższego, w celu ułatwienia stronie zapoznania się z zebranym materiałem, GDDKiA O/S. przygotowała kopię dokumentów zebranych w sprawie w Oddziale w S. i przekazała je do W. do siedziby R., zgodnie z wcześniejszą prośbą strony. Strona nie skorzystała jednak z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutem, iż ustalenia faktyczne sprawy "nie odpowiadają rzeczywistości oraz nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym". W szczególności, brew twierdzeniom odwołującego się, wśród dowodów zebranych w sprawie znajduje się oryginał mapy wydanej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., na której uwidoczniony jest przebieg pasa drogowego i na którą zarządca drogi naniósł usytuowanie reklam będących przedmiotem postępowania. Ocena wnoszącego o ponowne rozpoznanie sprawy, że z mapy tej wynikają wyłącznie granice ewidencyjne działek jest nieuprawniona. Granice pasa drogowego oraz jego przebieg są oznaczone zgodnie z przepisami w zakresie geodezji i kartografii przez odpowiednie służby i nie jest to sprawa zarządcy drogi, który jedynie zarządza tak wyznaczonym pasem drogowym. Z treści zawartych w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym i w tym zakresie nie ma żadnych wątpliwości czy niejasności. Podobnie terminy zajęcia pasa drogowego ustalone zostały w sposób rzetelny, na podstawie informacji służb liniowych organu, które codziennie dokonują objazdów zarządzanych dróg, a dokonane spostrzeżenia wpisywane są do dziennika objazdów. Kopie stron z tego dziennika, zawierające zapisy dotyczące reklam odwołującego się, znajdują się w aktach postępowania. Właśnie w trakcie takich objazdów, które dokonywane są w różnych porach dnia, służby liniowe stwierdziły miejsce usytuowania reklam, w tym reklamy podświetlanej. Jednocześnie organ przyznał, że w toku wizji lokalnej z udziałem strony w dniu [...] października 2009r., pracownicy rejonu nie sprawdzali czy reklama jest podłączona do sieci. Tym niemniej, strona niezgadzająca się z zapisem z protokołu, mogła zażądać dokonania adnotacji w protokole o fakcie, iż wszystkie reklamy są niepodświetlane. Strona nie skorzystała z tego prawa i w ogóle odmówiła podpisania protokołu. O tym, że jedna z reklam była podświetlana świadczy także fakt, że w trakcie rozmów telefonicznych, do jakich dochodziło po otrzymaniu przez stronę informacji o wszczęciu postępowania, p. J. Z. informował GDDKiA O/S., iż w najbliższej przyszłości ma zamiar odłączyć instalację elektryczną od podświetlanej reklamy. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. p. J. Z. (zwany dalej także jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDiAK z dnia [...] sierpnia 2010 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, że "ustalenia wzięte za podstawę ich treści nie odpowiadają rzeczywistości, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, przez co są dowolne i bezpodstawne". Skarżący w szczególności wskazał, że w decyzji nie podano "ustalenia szerokości pasa drogowego w miejscach usytuowania reklam, co stanowi brak wykazania ponad wszelką wątpliwość, że sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym lub przestrzeni nad nim". Organ nie wyjaśnił także wątpliwości zgłaszanych przez odwołującego się co do własności gruntu pod reklamą zamontowaną po lewej stronie ulicy B. Zakwestionował także ustalenia organu odnośnie przyjęcia za udowodnione, że "dwie reklamy funkcjonowały do dnia wydania decyzji [...].06.2010 r." oraz, że przyjęcia, że jedna z reklam jest "jest rodzaju świetlnego". Pismem z dnia 11 marca 2011 r. nazwanym "pismo skarżącego – uzupełnienie skargi" skarżący dodatkowo podniósł, że decyzja GDDKiA jest dotknięta wadą nieważności, gdyż została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA, co w konsekwencji powoduje, że także zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia jest nieważna. Ponadto decyzje "błędnie i dowolnie wyliczają powierzchnię reklam" albowiem nie tylko nie odzwierciedlają sposobu pomiaru w zakresie powierzchni samych reklam oraz stelaży, ale "dokumentacja sprawy w ogóle nie zawiera danych w przedmiocie pomiaru reklam w m2". Skarżący oświadczył też, że "wszystkie reklamy zostały usunięte w dniu 8 i 9 lutego 2010 r. – na co zwrócił już uwagę organowi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 9 lipca 2010 r., jednakże organ nie wezwał strony do wykazania faktu usunięcia reklam w tym terminie i sam nie ma pewności, kiedy reklamy zostały zdemontowane. Podtrzymał też poprzedni zarzut zgłoszony w trakcie odwołania od decyzji, który zdaniem strony, ma podstawowe znaczenie dla sprawy tj., że protokół z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera pomiaru szerokości i granic pasa drogowego. Organ, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał dotychczasowe ustalenia, podkreślając, że granice przebiegu pasa drogowego są oznaczone zgodnie z przepisami w zakresie geodezji i kartografii przez odpowiednie służby i nie jest to zarządca drogi, który jedynie zarządza tak wyznaczonym pasem drogowym. Terminy zajęcia pasa przez reklamy skarżącego zostały zaś ustalone na podstawie informacji służb liniowych organu, które codziennie dokonują objazdów zarządzanych dróg, a dokonane spostrzeżenia są wpisywane do dziennika objazdów, z którymi skarżący w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego mógł się zapoznać. Odnosząc się do zarzutu nieważności decyzji organ w piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. wskazał, że zarówno decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r., jak i decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. podpisane zostały przez osoby posiadające pełnomocnictwo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a informacja o tym umieszczona jest w petitum tych decyzji. Dla jednoznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii organ przedłożył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie pełnomocnictw udzielonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad p.p. G. D. oraz M. M. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji zarządcy drogi. Organ nie zgodził się z twierdzeniem Skarżącego, że zaskarżona decyzja błędnie i dowolnie wylicza powierzchnie reklam, gdyż pomiaru powierzchni dokonali pracownicy rejonu Dróg, zaś strona mogła wypowiedzieć się w toku postępowania w tej kwestii. Dlatego organ uznał, stosownie do treści art. 81 k.p.a., że okoliczność może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Podobnie, także fakt usunięcia dwóch spornych reklam wynika z adnotacji z dnia 9 lipca 2010 r. wpisanej do dziennika objazdów, które przeprowadza się każdego dnia. Skoro z wpisu z tego dnia w dzienniku wynika, że żadnych reklam nie stwierdzono, to jest to równoznaczne z tym, że zostały one usunięte w dniu 8 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć w znacznej mierze z innych powodów, niż w niej podniesione. Jako najdalej idący zarzut Skarżąca podniosła, że decyzja GDDKiA jest dotknięta wadą nieważności, gdyż została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA, co w konsekwencji powoduje, że także zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia jest nieważna. Zarzut ten jest chybiony. W świetle przedłożonych przez pełnomocnika organu i potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictw udzielonych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad p.p. G. D. oraz M. M. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach związanych z wykonywaniem funkcji zarządcy drogi Sąd uznał, że wskazane osoby były w imieniu organów prawnie umocowane do podpisywania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie podnieść trzeba, że organy administracji, wydając zaskarżoną decyzję były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika, w szczególności, wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wówczas, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają żądań strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. (sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117) podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (...). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja nie spełnia omówionych wyżej kryteriów. Analiza uzasadnienia decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się do wskazywanych przez stronę zarzutów i okoliczności, które strona podniosła w toku postępowania administracyjnego oraz w odwołaniu od decyzji I-szo instancyjnej. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r. za usytuowanie, bez zgody zarządcy drogi, przez Pana J. Z. czterech reklam w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. W. ul. B. w kilometrze [...] strona prawa, [...] strona prawa, [...] strona prawa, [...] strona lewa, za co wymierzono mu karę pieniężną w wysokości 78.539,04 zł. Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) w brzmieniu obowiązującym w dacie powyższej decyzji, pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Dodać można, że powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000r., sygn. U OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. U OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). W rozdziale 4 ustawy (art. 34-43) zawarte zostały kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, a w tym w art. 40 zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W tymże przepisie ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia powierzchni reklamy. Przenosząc powyższe rozważania i uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ - mimo precyzyjnych i jednoznacznych przepisów w tym zakresie - nie dochował staranności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy zwłaszcza jeśli chodzi ustalenie powierzchni reklamy umieszczonej w km [...] oraz zupełnie pominął kwestie posadowienia jednej z reklam, jak również nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, w jaki sposób obliczył kary pieniężne za naruszenie pasa drogowego przez lokalizację wskazanych reklam. W rozpatrywanej sprawie nie ulega jedynie wątpliwości, że strona – niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał. Co prawda w aktach administracyjnych sprawy, notabene, nieuporządkowanych ani pod względem chronologicznym, ani pod względem wartości dowodowej (dokumenty są zestawione przypadkowo, bez wyraźnego wskazania czasowego, nieponumerowane i nieopisane, z nieczytelnymi podpisami osób sporządzających tzw. notatki służbowe, niepoświadczone za zgodność z oryginałem) znajdują się pewne dokumenty, które były brane pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, ale nie można na ich podstawie zweryfikować kwestii spornych pomiędzy organem a stroną postępowania. W tym miejscu należy podkreślić, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń faktycznych, orzeka bowiem w oparciu o akta administracyjne i bada legalność decyzji w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy oraz stan prawny istniejący w dacie zaskarżonej decyzji. Jak już to stwierdzono wcześniej, zasadniczą wątpliwość Sądu w aspekcie zajmowanej powierzchni pasa drogowego budzi sporna między stronami reklama obustronna - podświetlona w km [...]. Z akt sprawy, a zwłaszcza ze zdjęcia tej reklamy wynika bowiem, że jest trwale przymocowana do ogrodzenia nieruchomości (prawdopodobnie Skarżącego, choć tego organ nie ustalił) i jedynie częściowo obejmuje pas drogowy (o ile przyjąć, że ogrodzenie umieszczone jest w granicy tego pasa, czego organ również nie wyjaśnił). Sprawa ta ma o tyle istotne znaczenie, że ma bezpośredni wpływ na wysokość kary pieniężnej; organ naliczył karę nie tylko bowiem od całej powierzchni tej reklamy tj. od powierzchni 2,72 m2, ale i w podwójnej wysokości, tj. stosując stawkę 3,60 zł za m2, zamiast 1,80 za m2 tj. jak w odniesieniu do pozostałych reklam. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że organy administracji prowadząc postępowanie zmierzające do nałożenia na obywatela kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego, zobowiązane są do szczególnej staranności w zebraniu materiału dowodowego (por. dla przykładu wyrok WSA z dnia 12 grudnia 2007 r.; sygn. akt III SA/Kr 707/07). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że organ nie wywiązał się także z obowiązku wyjaśnienia stronie w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej. W szczególności organ nie wyjaśnił, dlaczego zastosował określony przepis, w tym przypadku stawkę w podwójnej wysokości, co powoduje, że decyzja taka nie tylko nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a., ale także narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. tj. wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli wyrażoną w art. 8 k.p.a. Powyższe wątpliwości Sądu potwierdził także na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. pełnomocnik organu, który oświadczył, że "jeśli chodzi o podświetloną reklamę, to nie wliczono całej jej powierzchni, a jedynie część wchodzącą w przestrzeń pasa drogowego, natomiast materialnie nie znajduje się w pasie drogowym. Powyższe ustalenie nie ma odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji" (por. k 84 akt sądowych). Dodać można, że jest to interpretacja dalece korzystna dla organu i nie mająca żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Żaden bowiem dokument, w tym w szczególności protokół z dnia [...] października 2009 r. z oględzin miejsca usytuowania reklam, nie wskazuje, aby organ w ogóle wziął pod uwagę ten fakt, tj. że powierzchnia podświetlonej reklamy została odpowiednio obliczona do powierzchni znajdującej się w przestrzeni pasa drogowego. Do takiej tezy upoważnia analiza wymienionego protokołu, w którym stwierdzono, że reklama w km [...] znajduje się w odległości 9 m "od krawędzi jezdni", natomiast nie wskazuje jak jest umiejscowiona w stosunku do granic pasa, podobnie zresztą jak i pozostałe reklamy. Zdaniem Sądu, załączone do akt sprawy mapy geodezyjne, na których został wykazany przebieg pasa drogowego wraz z usytuowaniem reklam, nie pozwalają w sposób jednoznaczny i precyzyjny ustalić, w jakiej odległości od granic pasa zostały reklamy umiejscowione. Aby ten aspekt jednoznacznie ustalić, w materiałach dowodowych sprawy winien zostać przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś – kolizje umieszczonych w pasie drogowym reklam z tymi liniami, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego. Biorąc pod uwagę realia sprawy, nie chodzi przy tym o kartometryczne ujęcie proporcji spornej reklamy, tj. z zachowaniem skali ingerencji powierzchni reklamy w pas drogowy. Ze względu jednak na wpływ powierzchni reklamy na wysokość kary administracyjnej, należałoby choćby w sposób ideograficzny przedstawić ten stan kolizji - w związku z wydzielonymi i formalnie ustanowionymi liniami granicznymi pasa drogowego, gdyż tylko wtedy można stwierdzić zajęcie pasa drogowego lub naruszenie jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe (których także na tę okoliczność nie ma w aktach sprawy) czy też dokumentacja fotograficzna (z której również nie wynika jaka powierzchnia spornej reklamy zajmuje i czy w ogóle zajmuje pas drogowy), może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Dodatkowo Sąd wskazuje, że przy ocenie co należy uznać za powierzchnię reklamy, organ może posiłkować się wytycznymi wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2008 r.(sygn. Akt II GSK 392/08; LEX nr 529372), który stwierdził, że "za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje". Niezależnie od wskazanych uchybień i proponowanej sanacji postępowania administracyjnego na tę okoliczność, Sąd wskazuje, że organ winien jednoznacznie odnieść się także do kwestionowanego przez Skarżącego posadowienia reklamy w km [...], która - zdaniem strony - znajduje się na terenie prywatnym, nie należącym do GDDKiA, co Skarżący podniósł już w protokole z dnia [...] października 2009 r. podczas oględzin reklam. Zarówno bowiem w uzasadnieniu decyzji I instancji, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2010 r. sprawę tę w ogóle pominięto, nie odnosząc się do tego zarzutu. Reasumując przedstawione uchybienia organu - zdaniem Sądu - należało uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a., nakazującego organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przepisów rozdziału 4 k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe, a w szczególności art. 76, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.