II GSK 392/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Cezary Pryca Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 106/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. o sygn. akt III SA/Wr 106/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] D. B. P. S.A. z siedzibą w W. uzyskał zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym Pl. M. w W., na ścianie budynku nr [...], dwóch sztuk reklam z logo Banku, o wymiarach 0,68 m x 0,68 m każda, w okresie od dnia [...] lutego 2005 r. do dnia [...] stycznia 2006 r. Wniosek D. B. P. SA z dnia [...] marca 2006 r. o nowe zezwolenie został pozytywnie załatwiony decyzją tego samego organu nr [...], wydaną w dniu [...] marca 2006 r., natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2006 r. ten sam organ decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] wymierzył Bankowi karę pieniężną w łącznej kwocie (za obie reklamy) 1.026,53 zł. Wysokość kary stanowiła iloczyn: dziesięciokrotnej opłaty od stawki za 1 m2 powierzchni reklamy i liczby dni umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi [(0,68 m x 0,68 m + 0,68 m x 0,68 m + 0,68 m x 0,68 m + 0,68 m x 0,68 m) x 37 dni x 1,50 zł x 10 = 1.026,53 zł]. Stawkę opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy (1,50 zł) zastosowano na podstawie § 1 pkt 3 uchwały nr XXXI/109/04 Rady Miejskiej W. z dnia 28 października 2004 r. (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 4, poz. 127) w sprawie zmiany uchwały tego samego organu nr XXI/13/04 z dnia 27 lutego 2004 r. wydanej w sprawie wprowadzenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych położonych w granicach administracyjnych m. W. na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego Nr 68, poz. 1346). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w całości, wymierzając jednocześnie Bankowi karę pieniężną w kwocie 513,26 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że żaden przepis nie przewiduje "podwojenia" powierzchni reklamy ze względu na jej dwustronny charakter, dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty za zezwolenie na zajęcie pasa drogowego oraz kary za zajęcie takiego pasa bez zezwolenia. W ocenie SKO regulacja art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nie jest precyzyjna i nasuwa wątpliwości, czy chodzi o powierzchnię treści reklamowej, czy o powierzchnię "obiektu" reklamy, jednakże ścisłe reguły wykładni − konieczne w tym przypadku, ponieważ chodzi o ustalenie wysokości ciężarów publicznych − nie pozwalają na stosowanie "podwójnej" opłaty i kary pieniężnej za wykorzystanie obu stron jednego obiektu reklamy. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych odnosi stawkę opłaty do 1 m2 pasa drogowego, a nie powierzchni reklamy, a przy reklamie jednostronnej nie oblicza się podwójnej powierzchni "elementów konstrukcyjnych zamocowań", także "dwustronnych". Stan zajęcia pasa drogowego jest − w ocenie organu − stanem obiektywnym, niezależnie od subiektywnego postrzegania reklamy przez użytkowników drogi. W konkluzji organ drugiej instancji wywiódł, że w rozpatrywanym przypadku kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinna być obliczona z uwzględnieniem dwóch (a więc 0,9248 m2), a nie czterech powierzchni reklam. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Prokurator Rejonowy w W. zajął stanowisko, że opłatę za zajęcie pasa drogowego pobiera się za powierzchnię reklamy, a nie za treść reklamy ujętej na tej powierzchni. Wskazał, że pogląd taki został podzielony przez Ministerstwo Infrastruktury − Departament Dróg Publicznych w piśmie z dnia [...] października 2004 r. skierowanym do Zarządu Dróg i Komunikacji w W., z którego jednoznacznie wynika, że za reklamy przestrzenne − w tym reklamy dwustronne − opłata winna być pobierana za każdą ze stron powierzchni reklamowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym jako wydana z naruszeniem prawa materialnego. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie, przy niekwestionowanym stanie faktycznym, podstawę sporu sądowego stanowi odmienne interpretowanie przez strony art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "powierzchnia reklamy", co ma wpływ na wysokość kary należnej z tytułu przekroczenia wyznaczonego w zezwoleniu terminu zajęcia pasa drogowego. Sąd wskazał na art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Zdaniem Sądu, w wypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu, natomiast w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia". O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza figurujące tam słowo "albo", stosowane w wypadku alternatywy rozłącznej, a także powtórzenie słowa "powierzchni". Zdaniem Sądu, zważywszy na obecnie obowiązujące brzmienie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty (a także kary) za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie w zamian "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy zamieszczoną w art. 4 pkt 23 ww. ustawy, za powierzchnię reklamy − w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych − należy więc uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu- lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Sąd zauważył również, że obie sporne dwustronne reklamy Banku mogły być zainstalowane w postaci czterech jednostronnych reklam, skierowanych parami treścią reklamową w dwu kierunkach. W takiej sytuacji nie budziłoby − zdaniem Sądu − wątpliwości istnienie powinności "opłacenia" przez stronę wszystkich tych powierzchni reklamowych. Sąd wyjaśnił, że przedstawiona wyżej wykładnia nie rozszerza normatywnie wyznaczonego zakresu powinności publicznoprawnych (jak to przyjęło SKO), lecz pozwala na równe traktowanie wszystkich podmiotów korzystających z pasa drogowego w celach reklamowych, niezależnie od sposobu umieszczenia reklam. W rozpoznawanej sprawie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych należało zatem uwzględnić powierzchnię obu stron dwóch konstrukcji reklamowych wykorzystywanych przez Bank. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło w całości powyższy wyrok, opierając skargę kasacyjną na podstawie prawnej określonej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,), powoływanej dalej jako p.p.s.a. − naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej interpretacji art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że wysokość kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczenia w nim reklamy, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi ustala się w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalonej jako iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z jednoczesnym pominięciem stopnia ingerencji reklamy w pas drogowy. Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem SKO w W., z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że opłatę (a także karę pieniężną) ustala się za zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, że im większe zajęcie pasa drogowego przez reklamę, tym wyższa opłata i na odwrót. Ustawodawca jako wyznacznik tej ingerencji wskazał rzut poziomy, który − w ocenie Kolegium − należy odnieść zarówno do powierzchni reklamy, jak i do obiektu budowlanego. Gdyby przyjąć interpretację Sądu, że nie istnieje żaden związek pomiędzy stopniem ingerencji reklamy w pas drogowy a wysokością opłaty, opłata ta w przypadku reklamy nie byłaby opłatą za zajęcie pasa drogowego, lecz opłatą za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Ustawodawca wyraźnie odróżnił pojęcia: "umieszczenie" i "zajęcie", ponieważ używa ich w zupełnie innym znaczeniu w treści art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu użycie w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych słowa "albo", tj. alternatywy rozłącznej, nie powoduje, że alternatywą dla "powierzchni reklamy" jest zapis "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy obiektu budowlanego". Zdaniem SKO, należy więc przyjąć, że wzajemnie wyłączają się tylko dwa pojęcia: "obiekt budowlany" i "powierzchnia reklamy", natomiast jeden z elementów składających się na iloczyn decydujący o wysokości opłaty, tj. liczba metrów kwadratowych zajęta przez rzut poziomy, odnosi się zarówno do obiektu budowlanego, jak i powierzchni reklamy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, analiza przepisu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że w rozpatrywanym przypadku przy zastosowaniu rzutu poziomego opłacie za zajęcie pasa drogowego podlega powierzchnia "nośnika" treści reklamowej, a nie powierzchnia "treści reklamowej", a więc z tego względu jednostronność czy dwustronność nie ma znaczenia dla wysokości opłaty. Reklamę, nawet dwustronną, należy traktować jako jedną całość. Ingerencja w powierzchnię pasa drogowego powierzchni reklamy wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami poprzez jej rzut poziomy jest bowiem taka sama bez względu na to czy wykorzystuje się jedną czy dwie strony reklamy. Gdyby przyjąć sposób obliczania powierzchni zajęcia pasa drogowego przyjęty przez Sąd, wówczas należałoby również dwukrotnie obliczać powierzchnię elementów konstrukcyjnych zamocowań, mimo że służą one jednocześnie do umocowania reklamy dwustronnej lub wielostronnej, co prowadziłoby do nieuzasadnionego powiększania powierzchni reklamy. Organ wskazał przy tym, że regulacja zawarta w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych stawkę opłaty odnosi do 1 m2 pasa drogowego, a nie powierzchni reklamy. Ponadto żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie przewiduje podwojenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego z uwagi na dwustronny charakter reklamy. Podstawą obliczenia opłaty za reklamę jest wyłącznie jej powierzchnia, niezależnie czy ma ona charakter jednostronny czy dwustronny. SKO podkreśliło również, że interpretacja treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przyjęta przez Sąd nie miałaby zastosowania w przypadku reklamy tzw. "witrażowej" sporządzonej na jednej płaszczyźnie, dwustronnie widocznej dla użytkowników po jednej i drugiej stronie drogi. W tym przypadku nie można by przyjąć, że tego typu reklama dwustronnie widoczna stanowi dwie powierzchnie reklamowe i za każdą z nich należy uiścić opłatę. Zdaniem organu, z uwagi na to, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi swoisty rodzaj daniny publicznej (quasi-podatku), obowiązek podwojenia opłaty w związku z wielostronnym charakterem reklamy powinien wynikać wprost z przepisu, a nie z wykładni celowościowej będącej z natury wykładnią rozszerzającą. W ocenie Kolegium, w przypadku danin publicznych praktyka taka jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do pierwszej podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a mianowicie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych. Według brzmienia powołanego wyżej przepisu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wnoszący skargę kasacyjną uznał, iż na wysokość opłaty ma wpływ "stopień ingerencji reklamy w pas drogowy", a ten może ocenić przez rzut poziomy, który ma zastosowanie zarówno do obiektu budowlanego, jak też do reklamy. Z tego rodzaju interpretacją przepisu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych nie można się zgodzić. Zarzut organu wnoszącego skargę kasacyjną, że wyliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez reklamę rządzi się tymi samymi kryteriami co przez obiekt budowlany, czyli jako trzeci czynnik mający wpływ na wysokość opłaty przewidziano liczbę metrów powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu (reklamy), nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. W przepisie nie ma miejsca na powiązanie reklamy z rzutem poziomym, jak to sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., bowiem rzut poziomy odnoszony jest wyłącznie do obiektu budowlanego i służy umożliwieniu obliczenia metrów kwadratowych zajętego pasa drogowego przez obiekt kubaturowy, podczas gdy liczbę metrów kwadratowych reklamy umieszczonej w pasie drogowym daje wprost jej powierzchnia. Ustawodawca wyraźnie rozgraniczył w omawianym przepisie kryteria obliczania powierzchni obiektów budowlanych i reklamy w celu ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Takie dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może bowiem pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię. Jak już zaznaczono wyżej, sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 71/08 i z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 121/08. Należy zatem przyjąć, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia normy art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych jest prawidłowa, co czyni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nietrafnym. Ponieważ był to jedyny zarzut skargi kasacyjnej i okazał się chybiony, to brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako nieuzasadnioną.