I FSK 1838/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Zając po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I SAB/Go 32/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt I SAB/Go 32/11, którym Sąd ten umorzył, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postępowanie w sprawie ze skargi W. S. (dalej jako Strona lub Skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Skarżący złożył do WSA skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, w której podniósł, że bezskutecznie upłynęło blisko sześć miesięcy od chwili wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie podatku od towarów i usług. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SAB/Go 16/09 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę na bezczynność, zobowiązując organ odwoławczy na podstawie art. 149 p.p.s.a. do wydania w terminie 60 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. Na skutek skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 273/10 uchylił wyrok WSA w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie wystąpiła bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej. Wskutek aktywności procesowej Strony organ odwoławczy był zobowiązany do dokonania szeregu czynności, co stanowiło przyczyny uzasadniające niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. Organ przy tym zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. NSA dodał, że okoliczność, iż owe czynności procesowe organu przedsięwzięto niekiedy z pewnym opóźnieniem, nie świadczy o bezczynności organu. Postępowanie odwoławcze zakończyło się wydaniem decyzji przez Dyrektora Izby Skarbowej z 2 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w zaskarżonym postanowieniu uznał, że skoro 2 lutego 2010 r. doszło do wydania decyzji ostatecznej, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i dlatego umorzył postępowanie. WSA powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opublik. ONSAiWSA 2009/4/63, zgodnie z którą art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżył powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania; 2) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, chociaż w rozpoznawanej sprawie skargę należało oddalić. Odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna nie wniosła. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem autorka skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn (innych niż w pkt 1 i 2 tego przepisu) stało się bezprzedmiotowe. W rozważaniach należy wziąć pod uwagę zwłaszcza dwie kwestie – wspomnianą uchwałę I OPS 6/08 i poprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 273/10. Przypomnieć trzeba, że powołana uchwała, która na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże sądy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, jest odpowiedzią na pytanie Prezesa NSA zmierzające do wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności? W świetle podjętej uchwały przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Nie wystarczy więc do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu jedynie wydanie aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do czego w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. Jednakże nie takiej, co do której strona zarzucała bezczynność, ale co do której sąd ustalił, że organ pozostawał w bezczynności. Chodzi zatem o sytuację, w której z jednej strony doszło do bezczynności, ale w momencie orzekania przez sąd, istniał już akt, do którego wydania organ był zobowiązany. Innymi słowy, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne było stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności były podstawy do zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność. Tymczasem z postanowienia WSA nie wynika, aby tę okoliczność (pozostawania lub nie w stanie bezczynności) - uzasadniającą zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji stwierdził. Nie mówiąc o tym, że z uzasadnienia nie wynika, aby w ogóle ją badał. W świetle przedstawionej uchwały konieczne było jednoznaczne ustalenie, że organ pozostawał w bezczynności. Brak bezczynności – a contrario – nie mógł bowiem prowadzić do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie do oddalenia skargi na bezczynność. Postępowanie sądowoadministracyjne nie staje się bowiem bezprzedmiotowe – jak stanowi art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale jest bezprzedmiotowe niejako od początku (skarga jest niezasadna). W tym miejscu wskazać trzeba, że w wyroku NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 273/10 stwierdzono jednoznacznie, że w sprawie bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej nie wystąpiła. W świetle art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa w rozumieniu tego przepisu obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, nie dotyczy zaś oceny stanu faktycznego. W sytuacji jednak, gdy sąd kasacyjny przesądził o braku bezczynności organu w chwili składania skargi do WSA, co wynikało nie tylko z oceny stanu faktycznego, ale z jego subsumcji pod odpowiednio zinterpretowane przepisy Ordynacji podatkowej, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA winien był co do niezmienionych okoliczności, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, przyjąć tę samą wykładnię przepisów Ordynacji podatkowej (art. 139 § 3 i art. 140) i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod te przepisy. Sprawa w tym zakresie została już bowiem oceniona przez NSA, który stwierdził, że WSA uwzględniając uprzednio skargę na bezczynność, naruszył art. 149 p.p.s.a. oraz art. 139 § 3, art. 140 § 1 i art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA można jedynie w wyniku takiej zmiany okoliczności sprawy ustalonych w wyniku ponownego jej rozpoznania, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mogłyby mieć zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydanie decyzji samo w sobie nie zmienia jednak okoliczności, które istniały na dzień złożenia skargi na bezczynność organu i nie decyduje o tym, czy przed jej wydaniem organ pozostawał w bezczynności czy nie. Wydanie decyzji można bowiem w takiej sytuacji interpretować dwojako w zależności od przyjętej oceny co do pozostawania organu w stanie bezczynności. Jeżeli przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, to wydanie decyzji należałoby uznać za jej zakończenie. Jeżeli jednak stwierdza się, że organ nie pozostawał w bezczynności, to wydanie decyzji nie może zakończyć bezczynności, która nie istniała. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, ale nie stwierdzono, aby przed jej wydaniem pozostawał w bezczynności, to nie jest spełniony drugi (obok wydania decyzji) warunek zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego wtórnej bezprzedmiotowości. Brak pozostawania w bezczynności w takiej sytuacji skutkować winien zaś oddaleniem skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu cytowanej uchwały również ten aspekt został podkreślony – sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Rację ma zatem autorka skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie winno dojść do oddalenia skargi na bezczynność organu jako bezzasadnej, a nie umorzenia postępowania wywołanego tą skargą jako bezprzedmiotowego. Taki wniosek w okolicznościach tej sprawy nasuwa się bowiem w związku ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 273/10 oraz wykładnią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynikającą z uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 w związku z art. 182 § i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Brak jest jednak w tej sytuacji podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zatem w innych przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Nie istnieje bowiem podstawa prawna dla takiego rodzaju rozstrzygnięcia (vide postanowienie NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FZ 12/07, LEX nr 299419).