IV SA/Po 422/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Okręgowy Inspektor Pracy w P. (dalej jako: "OIP", "organ odwoławczy" lub "organ II Instancji") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) w zw. z art. 3 ust. 3, zał. Nr 2 Lp. 24 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach pomostowych", w skrócie "u.e.p.") – utrzymał w mocy decyzję inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. (dalej jako: "Inspektor Pracy" lub "organ I Instancji") z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], odmawiającą nakazania umieszczenia M. W. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.e.p. (dalej jako: "ewidencja"). Obie decyzje zostały wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. Na skutek skargi złożonej w dniu [...] czerwca 2010 r. przez M. W. (dalej: "Pracownica", "skarżąca" lub "odwołująca") – zatrudnioną na stanowisku pielęgniarki na odcinku Stacji Dializ w Oddziale Chorób Nerek i Dializoterapii w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w K. (zwanym dalej "Pracodawcą") – dotyczącej nieumieszczenia skarżącej w ewidencji, Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], nakazał Pracodawcy umieszczenie Pracownicy w ewidencji uznając, że prace przez nią wykonywane spełniają kryteria zawarte w art. 3 ust. 3 u.e.p., tj. są pracami o szczególnym charakterze, określonymi w Załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych pod pozycją ("Lp.") 24, jako: "Prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru". W wyniku odwołania wniesionego przez Pracodawcę, Okręgowy Inspektor Pracy w P. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Inspektor Pracy przeprowadził u Pracodawcy postępowanie kontrolne, po którym, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., odmówił nakazania umieszczenia skarżącej w ewidencji. W uzasadnieniu stwierdził, iż zgodnie z treścią zał. Nr 2 Lp. 24 ustawy o emeryturach pomostowych warunkiem umieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze jest wykonywanie prac personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru. Z tak sformułowanego zapisu wynika, zdaniem organu I instancji, iż przy kwalifikowaniu prac uprawniających do emerytury pomostowej uwzględnić należy prace spełniające łącznie wskazane wyżej kryteria. Inspektor Pracy dokonawszy wykładni pojęć "dyscypliny zabiegowe" oraz "warunki ostrego dyżuru" uznał, że prace wykonywane przez skarżącą tych kryteriów nie spełniają, gdyż nefrologia jest zaliczana do dyscyplin zachowawczych (nie zabiegowych), wykonywane przez skarżącą zabiegi tylko w niewielkim procencie świadczone są w warunkach ostrego dyżuru, a ponadto charakter tych prac nie spełnia wymogów ogólnych zawartych w art. 3 ust. 3 u.e.p., zwłaszcza co do "odpowiedzialności szczególnej". Opisaną decyzję zaskarżyła Pracownica wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie umieszczenia jej osoby w ewidencji. W uzasadnieniu odwołania skarżąca przedstawiła własną interpretację pojęć "dyscypliny zabiegowe" oraz "ostry dyżur". Wskazała, że w cytowanej pozycji ustawowego wykazu prac o szczególnym charakterze chodzi o dyscypliny zabiegowe jako te, w których podstawą jest wykonywanie czynności zabiegowych, między innymi takich jak dializowanie, które w istocie rzeczy jest zabiegiem. Z kolei pojęcie "w warunkach ostrego dyżuru" – zgodnie z komunikatem Ministerstwa Zdrowia odnośnie rozumienia tego pojęcia – wiąże się z nieuchronnością wystąpienia zdarzenia, które powoduje konieczność udzielania świadczeń zdrowotnych w trybie nagłym, ze wskazań życiowych. Takimi świadczeniami są dializy, które, w ocenie skarżącej, wszystkie są zabiegami ratującymi życie, bez względu na próbę ich podziału na procedurę ambulatoryjną i hemodializę nagłą. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Okręgowy Inspektor Pracy w P. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Uzasadniając podkreślił, że w kontekście pojęcia "dyscypliny zabiegowe" nie chodzi o ustalenie, czy wykonując określone prace dokonuje się "zabiegów", ale o to, czy sama dyscyplina, w ramach której funkcjonuje dana jednostka szpitala, jest dyscypliną zabiegową. Odnośnie zaś pojęcia "ostrego dyżuru" organ odwoławczy stwierdził, że wziął pod uwagę sugestie zawarte w przywołanym przez odwołującą komunikacie Ministerstwa Zdrowia, jednak prawdopodobieństwo wystąpienia okoliczności, w których Pracownica wykonuje czynności w trybie nagłym, jest bardzo niewielkie, dlatego wykonywane przez nią prace nie mieszczą się w omawianym pojęciu. W skardze na opisaną decyzję organu odwoławczego Pracownica wniosła o uchylenie tej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając zarzuciła, że OIP nie odniósł się do zarzutów merytorycznych zawartych w odwołaniu, w którym skarżąca dowodziła, że wykonywanie dializy polega wyłącznie na wykonywaniu zabiegów ratujących życie. Ponadto podniosła, że organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do złożonej w toku postępowania odwoławczego opinii Krajowego Konsultanta w Dziedzinie Nefrologii, prof. dr hab. med. B. R., który stwierdził wprost, że praca pielęgniarek zatrudnionych w Stacji Dializ spełnia wszelkie warunki niezbędne do uznania za pracę w szczególnym charakterze. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę OIP wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując ogół twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutu pominięcia wskazanej w skardze opinii podkreślił, że pismo to nie może być kwalifikowane jako dowód w sprawie, gdyż nie dotyczy ono ani faktów, ani "zasad doświadczenia", ale prawa (uznania pracy za pracę o szczególnym charakterze), o którym orzeka organ, a nie biegły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Należy podkreślić, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). W tym celu powinien, w pierwszej kolejności, w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny dla prawidłowego załatwienia sprawy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), by następnie na podstawie tak zebranego materiału ocenić, czy zostały udowodnione okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia (art. 80 k.p.a.). Tymczasem analizując akta administracyjne niniejszej sprawy Sąd dopatrzył się występowania określonych luk w materiale dowodowym, a w szczególności brak potwierdzenia odbioru przez Pracownicę decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. Wobec powyższego pismem z dnia [...] maja 2011 r. wezwano OIP do nadesłania brakujących dokumentów, w terminie 14 dni, pod rygorem wydania rozstrzygnięcia na podstawie materiału zgromadzonego w dotychczas przekazanych aktach (k. 23 akt sądowych). Mimo, iż wezwanie zostało doręczone organowi w dniu [...] maja 2011 r. (k. 24. akt sądowych), do dnia rozprawy organ żądanych dokumentów nie nadesłał. W rezultacie, rozpoznając sprawę Sąd nie dysponował dokumentem, z którego wynikałoby, kiedy skarżąca otrzymała decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. W rezultacie nie mógł ustalić, czy odwołanie nadane przez skarżącą dnia [...] stycznia 2011 r. zostało wniesione przez nią w ustawowym terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 129 § 2 k.p.a.). Tymczasem jest to okoliczność istotna dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ewentualne rozpoznanie przez organ II instancji odwołania, które zostało wniesione po terminie, skutkowałoby nieważnością decyzji tego organu. Wniesienie odwołania po terminie sprawia bowiem, iż pismo w ten sposób zatytułowane nie stanowi w istocie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 i nast. k.p.a. To z kolei oznacza, iż brak jest podstaw prawnych do rozpoznania takiego "odwołania", a w rezultacie – do wystąpienia organu II instancji w charakterze organu odwoławczego. Jeśli zaś brak byłoby podstaw do rozpoznania odwołania, a organ II instancji mimo to wystąpiłby w charakterze organu odwoławczego, to w tej sytuacji decyzja organu II instancji byłaby, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotknięta wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2004 r., II SA/Gd 134/01; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania przez organ II instancji uniemożliwiło Sądowi merytoryczne rozpatrzenie skargi, jako że orzekanie w tej kwestii byłoby co najmniej przedwczesne. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, gdyż skarga była wolna od wpisu, skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, ani nie wykazała, izby poniosła inne koszty postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uzupełni akta administracyjne sprawy stosownie do wezwania Sądu z dnia [...] maja 2011 r. (k. 23 akt sądowych) oraz w oparciu o dostępne środki dowodowe ustali datę doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. Stosowne do wyniku tych ustaleń (tj. stwierdzenia wniesienia odwołania z zachowaniem terminu ustawowego bądź z jego przekroczeniem), podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.