VII SA/Wa 630/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp.J. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp.J. z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę Jawną w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w skrócie: [...]WINB) z [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydane po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2001 r. znak: [...] wstrzymujące użytkowanie istniejącego dwukondygnacyjnego budynku magazynowo-biurowego z częścią sklepową i pomieszczeniami socjalnymi położonego na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Zaskarżonym postanowieniem, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), [...]WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ wojewódzki wskazał, że w dniu 27 sierpnia 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące użytkowanego dwukondygnacyjnego budynku na działce o nr jw. Podczas przeprowadzonych w dniu 12 września 2001 r. oględzin ustalono, że przedmiotowy obiekt spełnia funkcję magazynowo-biurową z częścią sklepową i pomieszczeniami socjalnymi na czasowy pobyt ludzi, firmy [...] s.c, której współwłaścicielem jest M. W. Budynek ten został zaś wybudowany jako szopo-garaż. I dalej organ podał, że w dniu 14 września 2001 r. PINB w [...] wydał postanowienie, którym wstrzymał użytkowanie ww. obiektu budowlanego. [...]WINB postanowieniem nr [...] uchyli to orzeczenie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 października 2003 r. sygn. akt IV SA 4083/01 uchylił postanowienie [...]WINB nr [...]. W dniu [...] maja 2004 r. [...]WINB postanowieniem nr [...] ponownie uchylił postanowienie PINB w [...] z [...] września 2001 r. i przekazał tym razem sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1103/04 uchylił zaskarżone postanowienie nr [...]. Następnie, w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia [...]WINB wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie przed właściwymi organami różnego szczebla wydano szereg orzeczeń, które następnie były wyeliminowane z obrotu prawnego bądź w trybie odwoławczym, bądź to na mocy orzeczeń sądu administracyjnego. Na ostatnim etapie postępowania sądowo-administracyjnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/04 zostało uchylone postanowienie [...]WINB z [...] maja 2004 r. nr [...] uchylające postanowienie [...] PINB z [...] września 2001 r. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zarzuci organowi naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, iż rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego istniejącego w sprawie i bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych sprawy, a w szczególności bez zbadania, czy wprowadzona zmiana sposobu użytkowania wywołuje następstwa określone w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. [...]WINB wyjaśnił, iż stosując się do wytycznych zawartych we wskazanym wyroku zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Wskazał, że zostały ponownie przeprowadzone oględziny budynku, podczas których ustalono, iż pozwolenie na użytkowanie budynku inwestor uzyskał w trybie zgłoszenia, które dotyczyło szopo-garażu, natomiast użytkuje obiekt jako budynek magazynowo-sklepowy z częścią socjalną i zapleczem biurowym. Organ wskazał też, że inwestor przedłożył kopię planu realizacyjnego, w oparciu o którą organ I instancji orzekł zmianę sposobu użytkowania. Organ wojewódzki podał również, że w dniu [...] października 2007 r. i w dniu [...] grudnia 2008 r. w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego kolejno zapadały decyzje utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] lipca 1993 r. o pozwoleniu na budowę budynku szopo-garażu. W świetle takich ustaleń organ wojewódzki za zasadne uznał utrzymanie w mocy postanowienia I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie [...]WINB z [...] grudnia 2010 r. skarżąca – [...] Spółka Jawna w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. W przypadku uznania, że zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy ustawy z 1994 r., skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 50, art. 51 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a to doprowadziło do przyjęcia, że dotychczasowe użytkowanie budynku jest sprzeczne z jego pierwotnym przeznaczeniem, tj. szopo-garażem; -art. 124 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, którego uzasadnienie nie spełnia wymogów wskazanych w powyższym przepisie, w szczególności nie wyjaśnia, na czym ma polegać przywrócenie użytkowania do stanu zgodnego z prawem, bowiem nie wyjaśnia, na czym w istocie polega różnica między szopo-garażem a budynkiem magazynowym. Przedstawione w petitum skargi zarzuty, skarżąca rozwinęła w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim podniosła, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i błędnego w efekcie zastosowania przepisów tej ustawy, tj. art. 50, art. 51 i art. 71 ust. 3, oraz nieuprawnionego pominięcia przepisów poprzedniej ustawy, a więc Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie skarżąca Spółka zarzuciła, iż w postępowaniu, którego konsekwencją było wydanie przez [...]WINB postanowienia, naruszono zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz art. 77 k.p.a. W tym zakresie skarżąca zwróciła uwagę na to, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] lipca 1993 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę budynku szopo-garażu na działce położonej przy ul. [...] w [...]. Pomimo licznych odwołań od tej decyzji, GINB w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy to orzeczenie. Powyższe obligowało organy do analizy stanu faktycznego pod kątem doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W końcu, skarżąca rozwinęła zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. Wskazała, iż zaskarżone orzeczenia nie wyjaśnia ani podstawy faktycznej, ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z [...] czerwca 2011 r. uczestnicy postępowania – D. i S. N. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale nie wszystkie argumenty skarżącej Spółki Sąd -uwzględniając skargę- podzielił. Uwzględniając skargę Sąd za konieczne uznał wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale także postanowienia go poprzedzającego, na zasadzie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie z [...] grudnia 2010 r. wydane w przedmiocie wstrzymania użytkowania istniejącego budynku magazynowo-biurowego z częścią sklepową i pomieszczeniami socjalnymi położonego na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Orzeczenie to było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1103/04, którym uchylono z przyczyn procesowych poprzednie rozstrzygnięcie [...]WINB z [...] maja 2004 r. zapadłe w przedmiocie wstrzymania użytkowania ww. budynku. -Okoliczność ta jest istotna dla oceny kontrolowanego obecnie przez Sąd postanowienia, albowiem zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, zatem moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przy czym, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu ww. przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełni oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Nadto dodać trzeba, iż bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 691/08, lex nr 574442). Zwrócenie uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. w okolicznościach sprawy Sąd uznał za niezbędne. Uzasadnienie skarżonego postanowienia wskazuje bowiem na to, iż organ wojewódzki orzekając kolejny raz w tej samej sprawie, tj. kolejny raz rozpatrując zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu użytkowania budynku z [...] września 2001 r. (i tym samym prowadząc postępowanie w tej kwestii od ponad 9 lat), nie wyjaśnił w sposób wszechstronny stanu sprawy, w tym nie uwzględnił w całości wytycznych zawartych w ww. wyroku Sądu, które wskazywały kierunek postępowania organu w tej sprawie. -Dostrzegając powyższe wskazać trzeba, iż jedną z kwestii, na którą w wyroku z 7 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę jest to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych. Sąd wskazał wyraźnie, że postanowienie wydane w ww. przedmiocie nie może dotyczyć robót już zakończonych, jak również nie może obejmować innego rodzaju nakazów, np. wstrzymania prowadzenia określonej działalności. W konsekwencji w ww. wyroku Sąd nakazał wyjaśnienie, czy postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 Prawa budowlanego może być wydane w odniesieniu do wykonanych już robót budowlanych (bo taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie). Powyższych wytycznych organ wojewódzki nie przywołał w uzasadnieniu wydanego postanowienia i nie wziął pod uwagę (bo się to ww. kwestii zupełnie nie odniósł) orzekając w sprawie. Tym samym -w ocenie Sądu- nie można przyjąć, aby organ ten wykonał w całości wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku, a takie działanie świadczy o naruszeniu w sprawie art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wskazany wyrok Sądu jest prawomocny, a okoliczności sprawy nie uległy zmianie na tyle, aby ww. wytyczne Sądu stały się nieaktualne. Tym samym organ zobligowany był do podporządkowania się przytoczonym powyżej uwagom zawartym w omawianym wyroku i poprowadzenia postępowania zgodnie z nimi. Dostrzeżone w ww. zakresie wadliwości w działaniu organu uzasadniały uchylenie zaskarżonego postanowienia. Przypomnieć należy, iż w zaskarżonym postanowieniu [...]WINB wskazał na zmianę sposobu użytkowania budynku w stosunku do określonej w pozwoleniu na budowę i tym uzasadnił utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z 14 września 2001 r. Nie wyjaśnił jednak zupełnie, czy wobec zakończenia już robót budowlanych w ogóle możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy wprowadzoną ustawą zmieniającą z dnia 16 kwietnia 2004 r.). -Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że za utrzymaniem w mocy postanowienia organu I instancji przemawia także wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę spornego obiektu. Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić. Dokonując takiej oceny organ nie wziął bowiem pod uwagę, że skoro nie ma już w obrocie prawnym decyzji określającej pierwotny (poprzedni) sposób użytkowania budynku, to należałoby najpierw przeprowadzić postępowanie dotyczące zalegalizowania tego obiektu w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a dopiero potem zająć się sposobem jego użytkowania. Tymczasem, jak wynika z oświadczeń stron złożonych do protokołu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r., postępowanie naprawcze dotyczące przedmiotowego w sprawie budynku (po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę szopo-garażu) w ogóle nie zostało wszczęte i nie jest przez organ nadzoru budowlanego prowadzone. W ocenie Sądu, sprawa w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w stosunku do sposobu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 15 lipca 1993 r., następnie wyeliminowanej ostatecznie z obrotu prawnego, stała się właściwie bezprzedmiotowa. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że nieuzasadnione jest prowadzenie postępowania w zakresie samowolnej zmiany sposoby użytkowania budynku określonego w tej decyzji. Sposób użytkowania obiektu w takiej sytuacji staje się kwestią wtórną. Konieczne jest przeprowadzenie w pierwszej kolejności przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, a ewentualnie później rozważanie i analizowanie kwestii związanej z przeznaczeniem obiektu. -Z tych też przyczyn Sąd uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone i poprzedzające go postanowienie. Sąd podzielił bowiem zarzuty procesowe podniesione w skardze prowadzące w efekcie do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, iż uchylenie postanowienia organu I instancji Sąd uznał za konieczne dla właściwego, prawidłowego załatwienia sprawy, wobec ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę spornego budynku. Wyjaśnić także należy, że uwzględniając skargę Sąd nie podzielił jednak zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Przepis art. 103 ust. 2 wskazanej ustawy wyłącza stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 styczeń 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Przepis ten nie ma więc zastosowania (bo nie wynika to z jego treści, a stosowanie wykładni rozszerzającej nie znajduje tu żadnego uzasadnienia) do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie dotyczy bowiem innych stanów faktycznych, poza tym, który został w nim wprost określony. Ponownie orzekając organ obowiązany jest uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi oraz pamiętać o tym, iż uzasadnienie postanowienia musi odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.