IV SA/Wa 1130/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2010 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego E. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku, Nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpoznaniu wniosku E. G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowego 7 kondygnacyjnego z garażem podziemnym, wyjazdem i wejściem od ul. [...], na działkach o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. odwołanie złożył E. G. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lutego 2010 roku i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, iż teren planowanej inwestycji obejmuje działkę ew. nr [...] oraz nr [...] i oznaczony jest na załączniku graficznym literami A,B,C,D,E,F,G,H. Z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że działka o nr ew. [...] stanowi drogę. To samo wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z ewidencji gruntów. Zatem, biorąc pod uwagę brzmienie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; a także treść art. 61 ust. 1 pkt 2, uznać należy, że poza wątpliwościami jest, iż teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, to jest ul. [...] poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą działkę o nr ew. [...]. Inną kwestią jest, czy inwestorowi przysługuje prawo do działki ewidencyjnej [...] wskazanej we wniosku, jako teren inwestycji. Jak jednak powszechnie wiadomo, zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani nie narusza uprawnień osób trzecich. Wynika to wprost z brzmienia art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa posiadania przez inwestora uprawnień do dysponowania nieruchomością, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków 1 Sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 zabudowy, nie jest też kwestią podlegającą ustaleniom na tym etapie postępowania. Organ administracji, zatem nie bada czy wnioskodawca ma prawo do terenu objętego wnioskiem, a jedynie bada, czy przesłanki wydania decyzji wymienione w ustawie zostały spełnione, czy też nie. Kolegium stwierdziło, że wyraziło już jednoznacznie swoje zdanie w sprawie przeznaczenia nieruchomości objętych wnioskiem na budowę węzła komunikacyjnego w poprzednich decyzjach wydawanych w sprawie, między innymi w decyzji z dnia [...] września 2009 roku, znak [...] i w pełni podziela stanowisko wyrażone w tej kwestii. Za niezasadny uznać należy, zdaniem Kolegium, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3, to jest, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie stanowiskiem sądów administracyjnych "Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy i nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą usługi komunalne według przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9, poz. 43 ze zm.), w którym uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie, jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane, (wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1361/08, z dnia 4 grudnia 2008 roku, LEX nr 533147). W rozpatrywanej sprawie, w aktach znajdują się pisma R. z dnia 15 listopada 2007 roku, [...] Operatora Oddziału Zakładu Gazowniczego w W. z dnia 1 lutego 2008 roku oraz M. z dnia 7 lutego 2008 roku, z których wynika, iż stosowne zapewnienia zostały udzielone. Zatem, w ocenie Kolegium, nie jest prawdziwy argument, że planowana inwestycja nie odpowiada wymogowi zawartemu w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 2 Sygn.aktlVSA/Wa1130/10 Podobnie rzecz się ma z niespełnieniem warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 5, tj. sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi. Organ I instancji nie wskazał z jakimi przepisami szczególnymi ewentualna decyzja stałaby w sprzeczności. Tylko wskazanie konkretnego przepisu mogłoby prowadzić do uznania tego argumentu za uzasadniony. Nie jest również, zdaniem Kolegium, argumentem wystarczającym dla odmownego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, fakt, iż planowana inwestycja stoi w sprzeczności z warunkami wynikającymi z zobowiązań formalno - prawnych dla terenu sąsiadującego. Argument ten jest zupełnie niezrozumiały. Jeżeli jednak uznać, że chodzi o to, iż planowana inwestycja będzie "przeszkadzać" zamierzeniom, które mają zostać zrealizowane na terenach sąsiadujących, to wskazać należy, że jest to argument nieznajdujący uzasadnienia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezpodstawne, zdaniem Kolegium, jest stwierdzenie organu I instancji, że analiza wykazała brak możliwości określenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. W ocenie Kolegium, argument ten nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a w szczególności w analizie tekstowej oraz graficznej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. W myśl obowiązujących przepisów, organ sporządzając analizę funkcji i cech winien wyznaczyć obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i w obszarze tym dokonać analizy funkcji, gabarytów, cech występującej zabudowy. W analizie sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy wskazuje się, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze usługowo - produkcyjnym, usługowo - handlowym, magazynowym i mieszkaniowym. Jednocześnie organ I instancji stwierdza, że planowana inwestycja (budowa budynku biurowego) nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, albowiem wydane decyzje o warunkach zabudowy dla terenu analizowanego, wskazują na postępujące przekształcenie funkcji na mieszkaniową. Wskazać zatem należy, zdaniem Kolegium że podstawą do dokonywania analizy są zabudowania realnie istniejące, a nie zabudowania mające dopiero powstać w oparciu o wydane decyzje. Zatem, fakt, że funkcja usługowa ma zostać "wyparta" przez funkcję mieszkaniową, co wynika z wydanych decyzji o warunkach zabudowy, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Nadto, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, wystarczy, 3 Sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 że w obszarze analizowanym wystąpi jeden przykład zrealizowanej zabudowy o funkcji odpowiadającej planowanej inwestycji, aby stwierdzić, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji. Zatem za nieuzasadniony należy uznać wniosek analizy, że budowa planowanej inwestycji w rozpatrywanej sprawie nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Wnioski analizy w zakresie braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji wobec dużej nieregularności linii zabudowy występujących w obszarze analizowanym, są również chybione. W myśl postanowień zawartych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, (ust. 2) Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, (ust. 3). Nadto, zgodnie z ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Powyższe uregulowania, zdaniem Kolegium, są na tyle uniwersalne, że wnioski zawarte w analizie tekstowej w tym zakresie, należy uznać, za co najmniej nieuprawnione. Wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o obowiązujące przepisy jest z całą pewnością możliwe. Podobnie rzecz ma się z ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zróżnicowanie tego wskaźnika w żaden sposób nie uniemożliwia jego wyznaczenia, albowiem przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia wyraźnie wskazują, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1), a nadto ust. 2 tegoż paragrafu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Na tej samej zasadzie nieuprawnione 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 są twierdzenia organu I instancji, co do braku możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Ustalając wymienione wyżej wskaźniki, organ I instancji powinien, zarówno w analizie tekstowej jak i w analizie graficznej, zawrzeć konkretne dane z nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, tak aby umożliwić dokonanie weryfikacji zasadności podjętego rozstrzygnięcia zarówno stronom postępowania, jak i organowi odwoławczemu. W ocenie Kolegium, żaden z przedstawionych przez organ I instancji argumentów dotyczących zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku biurowego siedmio kondygnacyjnego z garażem podziemnym, wjazdem i wejściem od ul. [...], na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy u. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W., nie jest uzasadniony i nie może stanowić podstawy do odmowy wydania żądanej decyzji. Z tych też powodów organ winien ponownie rozpatrzyć sprawę, dokonać zgodnej z przepisami prawa analizy i wydać należycie uzasadnioną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. G. podnosząc zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymują stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią wyżej wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna rolą sądu jest dokonanie oceny czy organ wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Wydawanie decyzji o charakterze 5 Sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji." Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. W przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była wyłącznie odmienna ocena materiału dowodowego zgromadzonego oraz odmienna ocena prawna od tej, której dokonał organ I instancji. Nie zlecono organowi I instancji przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Nie było więc żadnych przeszkód, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w sytuacji, gdy uznało decyzję organu I instancji za błędną, uchylił tę decyzje i orzekło odmiennie co do istoty sprawy. Analiza akt sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej części, w której Kolegium stwierdza, że działka ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, ale nie jest rolą organu administracji badanie czy podmiot wnioskujący o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma tytuł prawny do drogi wewnętrznej. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Wymaga natomiast ustalenia, czy podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji ma tytuł prawny do nieruchomości, która zapewnia mu dostęp do drogi publicznej. W wyroku z dnia 17 lutego 2009 roku, sygn. akt II OSK 184/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, 6 Sygn. akt IV SA/Wa 1130/10 oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Na wnioskodawcy ubiegającym się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spoczywa spełnienie obowiązku w świetle dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p." Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno więc zażądać od skarżącego wykazania uprawnienia do dysponowania drogą wewnętrzną. Ustalenie tej okoliczności nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Okoliczność ta nie mogłaby więc być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odnośnie do konieczności uzupełnienia analizy terenu, jeśli zdaniem Kolegium uzupełnienie takie jest niezbędne, może to nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Kolegium może w tym przypadku skorzystać z możliwości przewidzianych w art. 136 k.p.a. zlecając uzupełnienie analizy organowi I instancji. 7 Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.