II SA/Po 140/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, III. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J. J. grzywnę w wysokości [...] zł. Zażaleniem z dnia 23 marca 2009 r. J. J. zaskarżył powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru P. z dnia 10 marca 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] 2009 r., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie, wbrew dyspozycji art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. Organ wyjaśnił też, że zażalenie J. J. złożono z uchybieniem terminu, jednakże ze względu na brak w postanowieniu pouczenia o środkach zaskarżenia, organ odwoławczy nie uczynił zarzutu z przekroczenia ustawowego terminu do wniesienia zażalenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. J. reprezentowany przez radcę prawnego K.S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 555/09, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2009 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie Sąd wskazał, że rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu stanowiło kwalifikowaną wadę postępowania określoną w art. 156 § 2 kpa skutkującą nieważnością postępowania zażaleniowego. Pismem z dnia 10 maja 2010 r. J. J. zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. We wniosku o przywrócenie terminu podano, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 09 kwietnia 2010 r. wskazano, iż brak zawarcia w postanowieniu pouczenia o środkach zaskarżenia, stanowi przesłankę uzasadniającą ponowne wniesienie zażalenia wraz z wnioskiem o jego przywrócenie. Postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r. zarzucono natomiast naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz egzekucyjnego poprzez prowadzenie czynności egzekucyjnych po upływie 7 lat od daty nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Dodatkowo wskazano, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego jest niewykonalny, co zostało już podniesione w piśmie z dnia 23 marca 2009 r., a samo postanowienie o nałożeniu grzywny nie powinno być podejmowane aż do czasu uprawomocnienia się tytułu wykonawczego, co nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywrócił J. J. termin do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2009 r. a następnie postanowieniem z dnia [...] 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazał, że nie ma przeszkód prawnych do wystawienia tytułu wykonawczego oraz zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Jednakże analiza postanowienia z dnia [...] 2009 r. wskazuje, że nie zawiera ono wszystkich koniecznych elementów – nie zawierało pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż organ I instancji nałożył na J. J. grzywnę w wysokości [...] zł a w uzasadnieniu postanowienia wyliczył kwotę grzywny w wysokości [...] zł. W ocenie organu odwoławczego różne wysokości nałożonej grzywny podane w postanowieniu wprowadzają stronę w błąd, co stanowi naruszenie art. 8 kpa. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy nie jest możliwe zastosowanie innego środka egzekucji. Organ I instancji nie odniósł się jednakże do treści powyższego, pomijając również uzasadnienie celowości zastosowania nałożonego środka egzekucyjnego. W opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji powinien w szczególności rozważyć zasadność nałożenia środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu niewykonalności decyzji organ wskazał, że niewykonalność musi mieć charakter obiektywny, zaś podnoszony zarzut został uznany w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. za niezasadny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. J. reprezentowany przez radcę prawnego K. S. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 10 marca 2009 r., w sytuacji, w której organ II instancji nie wskazał żadnych okoliczności sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; art. 139 kpa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia wskazań o konieczności orzeczenia wykonania zastępczego; art. 15 kpa poprzez narzucenie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska co do zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2010 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na wstępie rozważań należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 18 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa postępowania administracyjne jest dwuinstancyjne. Z treści powyższego artykułu wywieść można obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Równocześnie procesowym przejawem zasady dwuinstancyjność są określone w art. 138 kpa formy rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. W szczególności podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa, obowiązującą w dacie orzekania przez organ II instancji, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji miało charakter wyjątkowy i jak podkreśla się w doktrynie mogło mieć miejsce wyłącznie w przypadku, w którym organ I instancji bądź to nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź też przeprowadzone postępowanie wyjaśniające rażąco narusza przepisy postępowania (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego Wyd. 9, Warszawa 2008, s. 626). Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wiec wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do całości lub znacznej części postępowania. Stanowisko powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie w dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji przepisów kpa, nadającej art. 138 § 2 nowe brzmienie. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji została powiązana obecnie z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania w realia niniejszej sprawy wskazać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r. winien był dokonać oceny prawidłowości postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Organ winien więc ocenić, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, regulującym powyższą tematykę. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, że oceny powyższej nie dokonano. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł bowiem o uchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak zawarcia w nim pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia, rozbieżności pomiędzy nałożoną kwotą grzywny a kwota wyliczoną w uzasadnieniu, oraz braku rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie niezbędne byłoby zastosowanie innego środka egzekucyjnego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Pierwsze ze stwierdzonych uchybień, dotyczące braku pouczenia oraz przytoczenia stanu faktycznego sprawy, nie stanowi uchybienia, które stanowiłoby wadę skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uwagę na to zwrócił już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 09 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 555/09, gdzie wskazano, iż brak zawarcia w postanowieniu pouczenia o środkach zaskarżenia stanowi przesłankę uzasadniającą ponowne wniesienie zażalenia wraz z wnioskiem o jego przywrócenie. Tym samym stwierdzone uchybienie nie stanowiły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podobnie nie poczynienie przez organ I instancji rozważań, co do możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego, nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 2 kpa. W świetle poczynionych wyżej ustaleń z treści art. 15 oraz 138 § 2 kpa wynika, iż uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że istniejące braki dowodowe lub też wady postępowania uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Poczynione przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwagi, co do zasadności nałożenia środka egzekucyjnego mają charakter rozważań organu odwoławczego dotyczącego oceny celowości działań podejmowanych w sprawie i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Nie zawierają się one bowiem w katalogu przesłanek, określonych w art. 138 § 2 kpa i nie stanowią braków, których uzupełnienie w drodze uzupełniającego postępowania egzekucyjnego byłoby niezbędne. Brak powyższych rozważań nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa. Na marginesie Sąd zwrócił uwagę na wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie II OSK 767/08 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którego uzasadnieniu stwierdzono, iż "w trakcie egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4)." Innymi słowy z powołanych przepisów wyżej przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż w przypadku egzekucji wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki, środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego może być zastosowany po uprzednim bezskutecznym zastosowaniu środka w postaci grzywny w celu przymuszenia lub w wyniku uwzględnienia zarzutu zobowiązanego, iż grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W ocenie Sądu również stwierdzenie, iż w postanowieniu organu I instancji istnieją rozbieżności pomiędzy wysokością kwoty nałożonej grzywny w celu przymuszenia ([...]zł) a jej wyliczeniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia ([...]zł ) nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa. Sposób obliczania wysokości grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego został uregulowany w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z powołanym przepisem wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Nie ma zatem przeszkód aby Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu rozpatrując zażalenie nie mógł we własnym zakresie, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dokonać obliczeń niezbędnych do właściwego ustalenia wysokości stosownej grzywny. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 139 kpa organ rozpatrujący odwołanie (zażalenie) nie może orzec na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie (zażalenie). Sąd podkreśla raz jeszcze, że podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wiec, czy istniał obowiązek wykonania czynności i czy obowiązek ten nie został spełniony. Organ II instancji nie twierdzi i nie wskazał, że te przesłanki nie zostały wyjaśnione. Co więcej, mając na względzie zarzuty skarżącego wskazać należy, że stan faktyczny sprawy nie jest sprzeczny. Stąd też nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 kpa, stanowiącego wyjątkowy rodzaj rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, a więc dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do dokonania merytorycznej oceny zasadności zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2009 r. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.