II SA/Po 414/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r., nr (...), na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynku osiedlowego ośrodka sportu i rekreacji na działce nr ewid. (...), położonego przy ul. (...) w D. gm. C. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu (...) maja 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły cztery identyczne wnioski dotyczące zbadania zgodności użytkowania budynku osiedlowego ośrodka sportu położonego przy ul. (...) w D. z pozwoleniem na użytkowanie udzielonym decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. Przeprowadzona w dniu (...) sierpnia 2010 r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrola przedmiotowej nieruchomości podczas której obecny był L. N. – prezes "A" S.A. będącej inwestorem oraz przedłożone przez inwestora kserokopie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazały, zdaniem organu, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia (...) kwietnia 2010 r. Stwierdzona nieprawidłowość polegająca na posadowieniu wiaty drewnianej stała się przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Organ podkreślił również, że w 2009 r. toczyło się podobne postępowanie w sprawie przekroczenia norm hałasu na przedmiotowej działce, które zostało jednakże umorzone. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. W., P. W., M. P., T. F. oraz M. M. argumentując, że w przedmiotowej spawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez prowadzenie na terenie ośrodka sportowego działalności hotelowej, restauracyjnej jak i organizowanie przyjęć okolicznościowych oraz koncertów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia (...) marca 2011 r., nr (...) uchylił, na podstawie art. 138 § 2 kpa, zaskarżoną decyzję i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższą decyzję powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania a następnie powołano treść art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wyjaśniono, czy na skutek podjęcia w przedmiotowym obiekcie działalności hotelowej nie doszło do zmiany m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych bądź wielkości obciążeń. Tym samym organ I instancji nie rozważył, czy prowadzenie działalności hotelowej oraz organizowanie imprez okolicznościowych w osiedlowym ośrodku sportu i rekreacji nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" S.A. z siedzibą w D. reprezentowana przez prezesa L. N. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 kpa poprzez przyznanie M. L., M. W., P. W., M. P., T. F. oraz M. M. statusu stron postępowania wobec braku przepisu materialnego, z którego wynikał by ich interes prawny do bycia stroną postępowania oraz naruszenie art. 9, 10, i 131 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Skarżący zakwestionował również fakt uznania przez organ odwoławczy, iż prowadzi on w przedmiotowym budynku działalność hotelową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik uczestników postępowania – M. W., P. W., T. F., M. F. oraz M. M. – radca prawny Ł. M., pismem procesowym z dnia (...) lipca 2011 r. zwrócił się do Sądu o uchylenie decyzji organu I instancji, a więc decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2011 r. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 21 lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt spraw prowadzonych przed Sądem Rejonowym, zakończonych umorzeniem postępowanie, a które dotyczyły zgłoszonych przez uczestników postępowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu spornego obiektu. Według pełnomocnika z przedłożonych postanowień wynika, że uczestnicy postępowania nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik uczestników postępowania wyjaśnił, że wskazane, przez pełnomocnika skarżących postępowań, nie stanowiły jedynych postępowań Sądu Rejonowego, bowiem toczących się postępowań jest więcej. Również uczestnik postępowania M. P. wskazał, że przed sądem powszechnym toczy się więcej postępowań dotyczących zakłócenia spokoju na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz dodatkowo wyjaśnił, iż w toku postępowania wykazano, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Sąd postanowieniem oddalił zgłoszony przez pełnomocnika skarżącej wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku osiedlowego ośrodka sportu i rekreacji na działce nr ewid. (...), położonego przy ul. (...) w D. gm. C. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podkreślenia wymaga, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. W przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rolą organu jest więc ustalenia, czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu zarówno poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji czy też zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że budynek osiedlowego ośrodka sportu i rekreacji na działce nr ewid. (...), położonego przy ul. (...) w D. gm. C., został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia (...) lutego 2005 r., zaś jego użytkowanie odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia (...) kwietnia 2008 r. Wskazać jednak należy, że z akt sprawy, a w szczególności powołanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że przedmiotowy obiekt miał stanowić budynek osiedlowego ośrodka sportu i rekreacji (na paterze sale ćwiczeń, odnowy biologicznej, basen z zapleczem, pomieszczenia na konsumpcję z zapleczem – zaopatrzenia na zasadzie przyjmowania cateringu oraz sala do korzystanie z Internetu, na piętrze pokoje do gier towarzyskich typu szachy, rzutki, brydż). Podczas przeprowadzonej w dniu (...) sierpnia 2010 r. kontroli przedmiotowej nieruchomości, podczas której obecny był L. N. – prezes "A" S.A. ustalono, że w budynku zlokalizowane są m.in. na parterze pomieszczenia kuchni, zmywalni, obieralni, trzy magazyny oraz dwa w pełni wyposażone pokoje, natomiast na piętrze znajduje się dwanaście w pełni wyposażonych pokoi. Zestawienie treści decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami kontrolnymi wskazuje, że w przedmiotowym obiekcie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. W szczególności obecnie w budynku zlokalizowane jest pomieszczenie kuchni – nie przewidziana w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę a przewidziane w projekcie sale do gier stanowią w istocie pokoje hotelowe. Okoliczność powyższą potwierdzają nie tylko ustalenia dokonanej kontroli ale i przedłożone do akt sprawy przez uczestników postępowania materiały promocyjne obiektu, w którym przedmiotowy ośrodek występuje jako ośrodek sportu i rekreacji oferujący zarówno usługi restauracyjne, konferencyjne oraz noclegi. Sąd wskazuje, że ustalenia powyższe w sposób jasny i precyzyjny pozwalają przyjąć, że w przedmiotowym obiekcie poza działalności sportową prowadzona jest również działalności usługowa polegająca na organizacji imprez okolicznościowych połączonych z noclegiem ich uczestników. W szczególności nie można uznać, że w pełni wyposażony pokój, w którym znajdują się łóżka, szafy ubraniowe, stoliki oraz gry planszowe, może zostać zakwalifikowany jako pokój do gry. Mając na względzie powyższe ustalenia organ II instancji prawidłowo wskazał, że umarzając postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie uznał, że prowadzona obecnie na terenie przedmiotowego obiektu działalność nie spowodowała jego zmiany sposobu użytkowania, w szczególności poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych bądź wielkości obciążeń. Nie rozważanie powyższych okoliczności skutkowało wadliwością rozstrzygnięcia organu I instancji i skutkować prowadzić musiało do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą argumentu, iż uczestnicy postępowania nie mają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego Sąd wskazuje, że podstaw legitymacji do bycia stroną postępowania należy doszukiwać się poprzez odwołanie do zasad ogólnych określonych w art. 28 kpa. Zgodnie z powyższym artykułem stronami postępowania administracyjnego są te osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub które z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek żądają podjęcia czynności przez organ. Jak trafnie podnosi skarżący, podstaw powyższego interesu należy dopatrywać się w przepisach prawa materialnego, gdyż interes prawny stanowi kryterium obiektywne, wynikające z konkretnego przepisu prawa. W omawianym przypadku niezbędne jest więc ustalenie, że prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w sposób bezpośredni ingerowało w określone przepisami ustawy prawa i obowiązki osób trzecich. Dokonując powyższych ustaleń niewątpliwie należy posiłkować się treścią art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, przewidującego, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiekty uzasadnionych interesów osób trzecich oraz treścią art. 3 pkt. 20 powyższej ustawy, wskazującego, że obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy powyższe nakazują więc organom wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu, na który może on oddziaływać. Sąd podkreśla, że w przedmiotowej przepisem powyższym będzie art. 145 Kodeksu Cywilnego. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie że interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych w których może zapaść decyzja tak kształtująca sposób korzystania z nieruchomości, w sposób, który będzie miał wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 23 grudnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Go 24/08). Nie ulega wątpliwości Sądu, że zgłaszane przez uczestników postępowania fakt organizacji na przedmiotowej nieruchomości imprez okolicznościowych oraz koncertów (dowodem czego jest dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy) wskazuje, że obecny sposób użytkowania może rzutować na sposób korzystania z przysługującego im prawa własności. Jeżeli w wyniku takiego sposobu użytkowania doszło (lub mogło dojść) do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (a w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska, zdrowotnych) należy przyjąć, że właściciele działek sąsiednich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Za nietrafny uznać należy również zarzut braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Analiza akt sprawy wskazuje, że o przekazaniu wniesionego odwołania została zawiadomiony pełnomocnik skarżącej – radca prawny A. J. działający w sprawie na podstawie przedłożonego w dniu (...) sierpnia 2010 r. pełnomocnictwa. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd wskazuje, że organ II instancji rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nakazał rozważenie, czy prowadzenie działalności hotelowej oraz organizowanie imprez okolicznościowych w osiedlowym ośrodku sportu i rekreacji nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.