II OSK 2508/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. SA z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 414/11 w sprawie ze skargi E. SA z siedzibą w D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 414/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. z siedzibą w D. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 104 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynku osiedlowego ośrodka sportu i rekreacji na działce nr ewid. [...], położonego przy ul. W. w D. gm. C. Organ wskazał, że w dniu 7 maja 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły cztery identyczne wnioski dotyczące zbadania zgodności użytkowania budynku osiedlowego ośrodka sportu położonego przy ul. W. w D. z pozwoleniem na użytkowanie udzielonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Przeprowadzona w dniu 5 sierpnia 2010 r. kontrola przedmiotowej nieruchomości, podczas której obecny był Leon N. - prezes E. będącej inwestorem oraz przedłożone przez inwestora kserokopie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wykazały, zdaniem organu, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 2010 r. Stwierdzona nieprawidłowość polegająca na posadowieniu wiaty drewnianej stała się przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że w 2009 r. toczyło się podobne postępowanie w sprawie przekroczenia norm hałasu na przedmiotowej działce, które zostało umorzone. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. W., P. W., M. P., T. F. oraz M. M. argumentując, że w przedmiotowej spawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez prowadzenie na terenie ośrodka sportowego działalności hotelowej, restauracyjnej jak i organizowanie przyjęć okolicznościowych oraz koncertów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż w zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wyjaśniono, czy na skutek podjęcia w przedmiotowym obiekcie działalności hotelowej nie doszło do zmiany m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych bądź wielkości obciążeń. Tym samym organ I instancji nie rozważył, czy prowadzenie działalności hotelowej oraz organizowanie imprez okolicznościowych w osiedlowym ośrodku sportu i rekreacji nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. z siedzibą w D., reprezentowana przez prezesa Leszka N., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie M. W., P. W., M. P., T. F. i M. M. statusu stron postępowania wobec braku przepisu materialnego, z którego wynikałby ich interes prawny do bycia stroną postępowania oraz naruszenie art. 9, 10, i 131 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Skarżący zakwestionował również fakt uznania przez organ odwoławczy, iż prowadzi w przedmiotowym budynku działalność hotelową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik uczestników postępowania – M. W., P. W., M. P., T. F. i M. M. – radca prawny Ł. M., w piśmie procesowym z dnia 18 lipca 2011 r. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd przytoczył art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sąd zaznaczył, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71. W przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego rolą organu jest więc ustalenie, czy doszło do rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania danego obiektu zarówno poprzez wprowadzenie jego nowej funkcji czy też zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu. Sąd podkreślił, że z akt sprawy, a w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że przedmiotowy obiekt miał stanowić budynek osiedlowego ośrodka sportu i rekreacji (na parterze sale ćwiczeń, odnowy biologicznej, basen z zapleczem, pomieszczenia na konsumpcję z zapleczem – zaopatrzenia na zasadzie przyjmowania cateringu oraz sala do korzystanie z Internetu, na piętrze pokoje do gier towarzyskich typu szachy, rzutki, brydż). Podczas przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010 r. kontroli przedmiotowej nieruchomości, podczas której obecny był Leszek N. – prezes E. ustalono, że w budynku zlokalizowane są m.in. na parterze pomieszczenia kuchni, zmywalni, obieralni, trzy magazyny oraz dwa w pełni wyposażone pokoje, natomiast na piętrze znajduje się dwanaście w pełni wyposażonych pokoi. Sąd stwierdził, że zestawienie treści decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami kontrolnymi wskazuje, że w przedmiotowym obiekcie doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. W szczególności obecnie w budynku zlokalizowane jest pomieszczenie kuchni – nie przewidziane w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a przewidziane w projekcie sale do gier stanowią w istocie pokoje hotelowe. Okoliczność powyższą potwierdzają nie tylko ustalenia dokonanej kontroli, ale i przedłożone do akt sprawy przez uczestników postępowania materiały promocyjne obiektu, w którym przedmiotowy ośrodek występuje jako ośrodek sportu i rekreacji oferujący usługi restauracyjne, konferencyjne i noclegi. Ustalenia te w sposób jasny i precyzyjny pozwalają przyjąć, że w przedmiotowym obiekcie poza działalnością sportową prowadzona jest również działalności usługowa polegająca na organizacji imprez okolicznościowych połączonych z noclegiem ich uczestników. W szczególności, nie można uznać, że w pełni wyposażony pokój, w którym znajdują się łóżka, szafy ubraniowe, stoliki oraz gry planszowe, może zostać zakwalifikowany jako pokój do gry. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo wskazał, że umarzając postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przedwcześnie uznał, że prowadzona obecnie na terenie przedmiotowego obiektu działalność nie spowodowała jego zmiany sposobu użytkowania, w szczególności poprzez zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych bądź wielkości obciążeń. Nie rozważanie powyższych okoliczności skutkowało wadliwością rozstrzygnięcia organu I instancji i prowadzić musiało do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu, iż uczestnicy postępowania nie mają przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego Sąd wskazał, że podstaw legitymacji do bycia stroną postępowania należy doszukiwać się poprzez odwołanie do zasad ogólnych określonych w art. 28 k.p.a. Stronami postępowania administracyjnego są te osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub które z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek żądają podjęcia czynności przez organ. Podstaw tego interesu należy dopatrywać się w przepisach prawa materialnego, gdyż interes prawny stanowi kryterium obiektywne, wynikające z konkretnego przepisu prawa. Sąd podniósł, iż w tym przypadku niezbędne jest ustalenie, że prowadzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie w sposób bezpośredni ingerowało w określone przepisami ustawy prawa i obowiązki osób trzecich. Dokonując ustaleń należy posiłkować się treścią art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy - Prawo budowlane, przewidującego, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektów uzasadnionych interesów osób trzecich oraz treścią art. 3 pkt 20 ustawy, wskazującego, że obszarem oddziaływania obiektu budowlanego jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy powyższe nakazują więc organom wyznaczenie terenu w otoczeniu obiektu, na który może on oddziaływać. W przedmiotowej sprawie przepisem tym będzie art. 145 Kodeksu cywilnego. Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej dotyczy uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych, w których może zapaść decyzja tak kształtująca sposób korzystania z nieruchomości, który będzie miał wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że zgłaszany przez uczestników postępowania fakt organizacji na przedmiotowej nieruchomości imprez okolicznościowych oraz koncertów (dowodem czego jest dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy) wskazuje, że obecny sposób użytkowania może rzutować na sposób korzystania z przysługującego im prawa własności. Jeżeli w wyniku takiego sposobu użytkowania doszło (lub mogło dojść) do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (a w szczególności bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska, zdrowotnych) należy przyjąć, że właściciele działek sąsiednich mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zatem orzekł o uchyleniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i nakazał rozważenie, czy prowadzenie działalności hotelowej oraz organizowanie imprez okolicznościowych w osiedlowym ośrodku sportu i rekreacji nie spowodowało zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu. Za nietrafny Sąd uznał zarzut braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Analiza akt sprawy wskazuje, że o przekazaniu wniesionego odwołania została zawiadomiony pełnomocnik skarżącej – radca prawny A. J., działająca w sprawie na podstawie przedłożonego w dniu 18 sierpnia 2010 r. pełnomocnictwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. z siedzibą w D., reprezentowana przez adwokata B. M. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpław na wynik sprawy tj.: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) poprzez niewłaściwą kontrolę prawidłowości postępowania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. 2) przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj.: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 Prawa budowlanego polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego, w szczególności nieustalenie kto jest stroną przedmiotowego postępowania i w konsekwencji przyznanie prawa strony uczestnikom postępowania mimo, iż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzająca postępowanie administracyjne była w pełni uzasadniona. Organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie przeprowadzonej kontroli. Odnośnie kwestii przymiotu strony, Spółka podniosła, że aby zostać uznanym za stronę należy po pierwsze posiadać tytuł prawny do nieruchomości na podstawie prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu, po drugie nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. A zatem, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostały konkretne normy prawa materialnego, np. ochrony środowiska lub przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Stroną postępowania w rozumieniu powołanego przepisu będzie tylko ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo w zagospodarowaniu jego nieruchomości. Skarżąca Spółka stwierdziła, iż w niniejszej sprawie nie ma ustaleń jakie to konkretne przepisy dają uczestnikom postępowania prawa strony. Uczestnicy postępowania podnoszą, że na przedmiotowej nieruchomości przekraczane są normy hałasu. Brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń, czy normy hałasu w ogóle zostały przekroczone oraz jakie to są konkretnie normy. Oddziaływanie obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie jest tożsame z powstaniem pewnych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. W ocenie E. osoby, którym w niniejszym postępowaniu przyznano prawa strony, mogą mieć jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony. Spółka podkreśliła, że zarówno Sąd jak i organ II instancji nie wskazali, czy na skutek istnienia pomieszczenia kuchni, zmywalni i obieralni doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź w zakresie wielkości lub układu obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto kontrola organu I instancji wykazała, że obiekt nie jest użytkowany w zakresie prowadzenia restauracji i hotelu, a Sąd nie odniósł się do tego faktu. Zdaniem Spółki argumentacja organu I instancji jest prawidłowa. Postępowanie w sprawie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że uczestnikom postępowania nie przysługuje przymiot strony. Strona winna być definiowana w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego, a nie art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 ust. 20 w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z uwagi na tak sformułowany zarzut przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie przepisów postępowania może przejawiać się w tych samych formach co naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca błędnej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 ust. 20 w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane upatruje w nie wyjaśnieniu stanu faktycznego, a w szczególności nie ustaleniu kto jest stroną przedmiotowego postępowania i w konsekwencji przyznanie prawa strony uczestnikom postępowania pomimo, że ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogą służyć zwalczaniu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Jeśli strona zamierza zakwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji, to niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia określonych przepisów postępowania sądowego tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270). Dokonując wykładni prawa materialnego Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych jak i nie ocenia postępowania organu administracji publicznej w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy i prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Wykładnia prawa materialnego polega bowiem na odczytywaniu – interpretacji normy prawa materialnego, a nie na kontroli przez Sąd ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a tym samym nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu w zarzucanej mu formie. Rozważając zaś przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odwołał się do art. 28 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić postawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną danego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu wyznaczonej normami prawnymi, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści czy wolności prawnie chronione. Generalna zasada postępowania administracyjnego, przewidziana w art. 28 k.p.a., może doznać z woli ustawodawcy pewnych ograniczeń w zakresie jej stosowania w ściśle określonych przypadkach – dotyczy to m.in. postępowania uregulowanego w ustawie - Prawo budowlane. I tak, w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprowadzono szereg szczególnych rozwiązań, z których wynikają takie odstępstwa od ogólnych reguł postępowania administracyjnego ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Intencją ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w ściśle określonym postępowaniu, objętym przepisami tejże ustawy, np. przez enumeratywne wyszczególnienie podmiotów mających przymiot strony w danym postępowaniu. Tak ustawodawca uczynił przykładowo w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623 ze zm.) regulując status stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Podobnie ustawodawca postąpił dodając ustęp 7 w art. 59 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ustępu 7 art. 59 - dodany z dniem 11 lipca 2003 r. przez art. 1 pkt 49 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) - stanowi, iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazane przepisy Prawa budowlanego wprowadziły ograniczenie postanowień art. 28 k.p.a., tj. zawęziły krąg stron postępowania. A zatem, przepisy art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane są lex specialis wobec przepisu art. 28 k.p.a. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w ściśle określonych postępowaniach został zakreślony przez ustawodawcę krąg stron w tych postępowaniach. W przypadku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego brak jest podobnego przepisu, a więc przepisu ustawy – Prawo budowlane, który ograniczałby stosowanie art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ( podobnie jak i art. 59 ust. 7 ) ustawy - Prawo budowlane nie znajduje zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten reguluje wyłącznie kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jednoznacznie stanowiąc, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, a to i z tego względu, iż stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane należy zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż organ I instancji pominął kwestie oceny wpływu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na uprawnienia właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję, przeznaczenie obiektu i jego faktyczne wykorzystywanie oraz inne jego cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki sąsiedniej oraz jej przeznaczeniem są zachowane i nie zostaną naruszone np. na skutek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania i użytkowania działki sąsiedniej z faktem powstania i sposobem użytkowania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania i użytkowania działki będącej jego własnością. Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i to niezależnie od tego, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych. A zatem, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że obecny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, organizacja imprez okolicznościowych oraz koncertów, może mieć wpływ na sposób korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania tegoż obiektu. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na decyzję Starosty Poznańskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2005r. oraz decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 23 kwietnia 2008 r. Skoro zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, to wskazane wyżej decyzje mają znaczenie dla stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) przez niewłaściwą kontrolę prawidłowości postępowania Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.