I SA/Wa 360/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Związku [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Związku [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2010 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) oraz § 2 pkt 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374) wpisał w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminę [...] z siedzibą w G. (dalej: N.). Związek [...] (dalej: Związek [...]), działający na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) wnioskiem z dnia 10 czerwca 2003 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. twierdząc, że narusza ona rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...], powołując art. 157 § 3 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Minister uznał, że Związek [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Związku [...] o ponowne rozpoznanie sprawy Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Związku [...], wyrokiem z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2188/03 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in. na brak oczywistości, że Związek [...], któremu art. 7 ustawy o stosunku Państwa do gmin przyznaje określone uprawnienia i kompetencje jeżeli idzie o organizację gmin wyznaniowych, nie ma legitymacji w postępowaniu o rejestrację podmiotu, jakim jest Gmina [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 959/04 oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W konsekwencji w/w orzeczeń Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2000 r. i decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku [...] o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia z [...] lutego 2000 r. Minister uznał, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W razie, gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wnioskiem Związku [...] z dnia [...] listopada 2007 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2007 r. Po rozpoznaniu skargi Związku [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r. Sąd wskazał, że organy orzekające w sprawie nie odróżniły oceny prawnej wiążącej sąd i organ a dotyczącej wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku od wskazań co do dalszego postępowania zawartych w orzeczeniu Sądu, które nie przesądzają o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej N. od w/w orzeczenia, wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, oddalił skargę kasacyjną. W związku z w/w orzeczeniami Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia, na wniosek Związku [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. Następnie, po złożonym przez Związek [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazując, że N. nie jest typową gminą [...] w rozumieniu ustawy z 1997 r., a więc Związek [...] nie ma prawa brać udziału w postępowaniu o wpisaniu kościoła lub innego związku wyznaniowego do Rejestru, jako że ten nie posiada interesu prawnego. Nie zgadzając się z w/w rozstrzygnięciem organu Związek [...] pismem z dnia 27 stycznia 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie: 1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2188/03 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSP 959/04, w którym NSA zobowiązał organ do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r.; 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, w którym NSA zobowiązał organ jedynie do porównania ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej lex specialis wobec ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, a nie do "wstępnej analizy" i nieuprawnionej interpretacji prawa wewnętrznego skarżącego; 3) art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ mocy wiążącej w/w prawomocnych orzeczeń (wyroku WSA z dnia 26 marca 2004 r., wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., wyroku WSA z dnia 5 grudnia 2008 r. oraz wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r.); 4) art. 2 Konstytucji RP; 5) art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie Związku [...] prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy; 6) art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Związku [...] prawa do postępowania; 7) art. 41 ust. 2 Prawa do dobrej administracji Karty praw podstawowych, gwarantujący każdej osobie prawo "do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)"; 8) art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji gwarantujący jednostce obronę interesu prawnego na drodze prawnej – w drodze postępowania regulowanego przepisami prawa, które gwarantują także prawo do wysłuchania; 9) art. 157 § 2 Kpa poprzez nie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo żądania strony, która wykazała w sprawie swój interes prawny stosownie do art. 28 Kpa; 10) art. 61 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania, które już zostało wcześniej wszczęte przez MSWiA, o czym poinformowano Związek [...] w zawiadomieniu organu z dnia [...] marca 2005 r. (nr [...]); 11) art. 7 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., poprzez utworzenie N. z pominięciem treści art. 7 ust. 1 ustawy z 1997 r., zgodnie z którym tworzenie nowych gmin [...] oraz znoszenie już istniejących gmin [...] następuje wyłącznie w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym Związku [...]; 12) art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez utworzenie N. z pominięciem trybu ustawy z 1997 r., a w trybie ustawy z 1989 r., skutkiem czego w przypadku zniesienia gminy [...] nie utworzonej na mocy ustawy z 1997 r., jej majątek nie przejdzie na własność Związku [...], co miałby miejsce, gdyby N. została zarejestrowana na mocy ustawy z 1997 r. i prawa wewnętrznego Związku [...]; 13) art. 18 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania poprzez zarejestrowanie N. w oparciu o ustawę z 1989 r. pomimo, że jej art. 18 wyłącza możliwość zastosowania ustawy z 1989 r. m.in. do gmin [...], których sytuacja prawna i majątkowa została uregulowana w ustawie z dnia 20 lutego 1997 r., podczas gdy N. jest gminą [...]; 14) art. 3 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., poprzez zakwestionowanie wyłącznej legitymacji i uprawnienia dla gmin [...] do swobodnego wykonywania zasad wyznania mojżeszowego, do swobodnego zarządzania swoimi sprawami oraz do rządzenia się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 Kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, zarówno decyzję w organie pierwszej instancji, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji J.R. – Dyrektor Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09 "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu." Nadto w uchwale niniejszej NSA wyraziło pogląd, że pracownicy aparatu pomocniczego nie gwarantują bezstronnego działania. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Ministra postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Niniejsza sprawa ze skargi Związku [...] rozpoznana została w trybie uproszczonym – w myśl art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z w/w przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.), jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.