I SA/Wa 361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Związku [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Związku [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) oraz § 2 pkt 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 marca 1999 r. w sprawie rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych (Dz. U. Nr 38, poz. 374) wpisał w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminę [...] z siedzibą w P. (dalej: I.). Związek [...] (dalej: Związek [...]), działający na podstawie ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. twierdząc, że narusza ona rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 3 października 2008 r. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu, na wniosek Związku [...], postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08. W/w orzeczeniem, zapadłym w wyniku skargi Związku [...], Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2007 r., nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku Związku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2000 r., nr [...] o wpisaniu w dziale A Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych [...] Gminy [...] z siedzibą w G. Po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r. (wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09) Minister decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 Kpa, umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że I. nie jest typową gminą [...] w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., a więc Związek [...] nie może brać udziału w postępowaniu o wpisaniu kościoła lub innego związku wyznaniowego do Rejestru, jako że ten nie posiada interesu prawnego. Po złożonym przez Związek [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2010 r. Nie zgadzając się z w/w decyzją organu II instancji Związek [...] pismem z dnia 9 lutego 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzucono m.in. naruszenie: • art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich poprzez błędną wykładnię części definicji gminy [...] i przyjęcie, że użyte w przepisie sformułowanie "osoby wyznania mojżeszowego" nie odnosi się do osób wyznania mojżeszowego oraz jednocześnie osób pochodzenia żydowskiego, jak również błędną wykładnię części definicji gminy [...] i przyjęcie, że użyte w przepisie sformułowanie "osoby (...) zamieszkałe na terytorium RP" nie oznacza osób zamieszkałych na terytorium RP na stałe; a także przez błędne przyjęcie przez organ, że użyte w tym przepisie sformułowanie "osoby (...) zamieszkałe na terytorium RP" nie odnosi się do osób zamieszkałych w RP na terenie województwa [...]; • art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania polegające na naruszeniu przez organ administracyjny naczelnej zasady konstytucyjnej – państwa prawnego oraz naczelnej zasady postępowania administracyjnego – działania na podstawie przepisów prawa, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1989 r. związek religijny może zrzeszać jedynie obywateli RP, zaś organ administracji uznał za prawidłową rejestrację związku wyznaniowego, który według interpretacji statutu I. wyartykułowanej przez organ, może zrzeszać osoby nie mające polskiego obywatelstwa i nie zamieszkałe na terytorium RP; • art. 3 i 4 ustawy z 1997 r. poprzez uznanie, że I. nie rządzi się w swoich sprawach statutem, jako własnym prawem wewnętrznym oraz uznanie, że I. nie jest, jako związek wyznaniowy, niezależna organizacyjnie od jakiejkolwiek zagranicznej władzy religijnej i świeckiej; • art. 25 ust. 3 i 5 Konstytucji RP; • art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 50 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie przez organ, że Związek [...] nie ma interesu prawnego w występowaniu w przedmiotowej sprawie, choć jego interes prawny w analogicznej sprawie, a co za tym idzie status strony w postępowaniu, został przesądzony na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08; • art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 948/08 oraz w wyroku NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 498/09, w których to wyrokach sądy uznały, że skarżący posiada interes prawny w podobnej sprawie; • art. 170 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez organ związania w/w prawomocnymi orzeczeniami; • art. 7 ustawy z 1997 r. i art. 18 ustawy z 1989 r. poprzez uznanie, że Związek [...] nie ma interesu prawnego w popieraniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2001 r. o wpisie do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych I. pomimo, że tworzenie nowych gmin [...] oraz znoszenie i przekształcanie gmin już istniejących następuje w trybie przewidzianym w prawie wewnętrznym, m.in. w art. 34 Statutu Związku [...]; • art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa; • art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa – wydanie przez organ administracji, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, dwóch odmiennych orzeczeń: postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również dokonanie dwóch odmiennych interpretacji zawartych w skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz w decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] dotyczącej rejestracji B. [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepisy art. 24 oraz art. 25 Kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu, mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 Kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09) stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Istotą tej uchwały jest to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1164/10). W niniejszej sprawie natomiast, zarówno decyzję w organie pierwszej instancji, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy podpisał działający z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji J.R. – Dyrektor Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych, nie zaś sam piastun funkcji – czyli Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 Kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. I OPS 13/09 "kompetencje przyznane organom administracji publicznej nie przechodzą na aparat pomocniczy, który jedynie powołany jest do realizacji tej kompetencji w imieniu i na rachunek organu." Nadto w uchwale niniejszej NSA wyraziło pogląd, że pracownicy aparatu pomocniczego nie gwarantują bezstronnego działania. W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Ministra postępowania drugoinstancyjnego przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Niniejsza sprawa ze skargi Związku [...] rozpoznana została w trybie uproszczonym – w myśl art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z w/w przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.), jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.