II OSK 774/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska–Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 486/11 w sprawie ze skargi E. K. i [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 486/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. K. i [...] Sp. z o.o. z/s w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, w pkt I - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozpoznania odwołania [...] Sp. z o.o. z/s w Poznaniu, zaś w pkt II w pozostałym zakresie oddalił obie skargi. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydenta Miasta Poznania, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej u.p.z.p., stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] września 2008 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z lokalami usługowymi w parterze i podziemną halą garażową, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...],[...],[...],[...], ark. [...], obręb N., położonej w Poznaniu przy ul. K. 16-20. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rada Miasta Poznania uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu, obejmujący między innymi teren planowanej inwestycji. Plan wszedł w życie w dniu 12 lipca 2009 r. Zgodnie z ustaleniami planu, teren inwestycji leży w obszarze oznaczonym symbolem 1MW, to jest w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem organu I instancji ustalenia zawarte w planie miejscowym są odmienne od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia 17 września 2008 r. zarówno w zakresie funkcji zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i ilości miejsc parkingowych. W dniu wejścia w życie planu miejscowego, inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka z o.o. [...] oraz E. K., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniach odwołań podniesiono, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ naruszył przepis art. 9 k.p.a., tj. zasadę udzielania informacji, albowiem równolegle z postępowaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ prowadził prace zmierzające do uchwalenia planu miejscowego dla terenu obejmującego planowaną inwestycję. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że przesłanką wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest odmienność ustaleń określających warunki zabudowy danego terenu, w stosunku do ustaleń uchwalonego dla tego terenu planu miejscowego. Bez znaczenia jest natomiast rozmiar tej niezgodności, jak i okoliczność czy strona wiedziała, bądź też była poinformowana o opracowywaniu planu miejscowego. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo i precyzyjnie wykazano różnice pomiędzy decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] września 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu, poprzez porównanie szczegółowych ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i określonych postanowień planu miejscowego. W konsekwencji organ I instancji trafnie zastosował art. 65 ust 1 pkt 2 u.p.z.p. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: E. K. i Spółka z o.o. [...]. E. K. zarzuciła: - naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a., a także art. 2 Konstytucji RP na skutek wydania decyzji, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą informowania obywatela oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, a w efekcie także zasadą demokratycznego państwa prawa. - naruszenie zasad postępowania administracyjnego, na skutek pominięcia zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 9 k.p.a. Identycznej treści zarzuty podniosła spółka z o.o. [...]. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie Spółki [...], wniesione z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, rażąco naruszył przepis art. 129 § 2 k.p.a., co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2, P.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skargach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezasadny jest w szczególności podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Skoro obowiązkiem gminy jest uchwalanie planów miejscowych, to każdy inwestor winien taką okoliczność brać pod uwagę składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Uwaga ta dotyczy tym bardziej profesjonalnych uczestników procesów inwestycyjnych, jakimi są – tak, jak w przedmiotowej sprawie Spółka [...] - deweloperzy. Obowiązku wynikającego z treści art. 9 k.p.a., zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można odczytywać aż tak szeroko, jak widzą to skarżący. Przepis art. 9 k.p.a. nie przewiduje bowiem obowiązku organów informowania stron postępowania administracyjnego, o czynnościach podjętych w innych sprawach nie wpływających na wynik tego postępowania, choć mogących hipotetycznie wpływać na sytuację faktyczną i prawną strony w przyszłości. Oczywistym przy tym jest, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na prawa i obowiązki znacznej części społeczności lokalnej, mimo to żaden przepis nie nakazuje informowania o przystąpieniu do procedury uchwalania planu miejscowego, każdego z mieszkańców z osobna. W ocenie Sądu, nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Skarżący wywodzą zarzut naruszenia przedmiotowego przepisu jako konsekwencję podnoszonego w skargach naruszenia przepisu art. 9 k.p.a. Skoro organy nie naruszyły art. 9 k.p.a., to tym bardziej nie można im zarzucić naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 2 Konstytucji RP, zgodnie, z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały normy prawa materialnego oraz zasady i normy postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej E. K. powyższemu wyrokowi zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 9 k.p.a., polegającą w szczególności na przyjęciu, że obowiązek informacyjny organu prowadzącego postępowanie bezwzględnie ogranicza się do zdarzeń objętych tym postępowaniem. Zdaniem skarżącej obowiązek informacyjny zgodnie z art. 9 k.p.a. może dotyczyć także praw będących przedmiotem postępowania poza jego zakresem, w tym po jego zakończeniu; b) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację art. 8 k.p.a., polegającą w szczególności na przyjęciu, że naruszenie art. 8 k.p.a. musi wiązać z naruszeniem innego konkretnego przepisu. Zdaniem skarżącej art. 8 k.p.a. w danej sytuacji może stanowić całkowicie samodzielną podstawę dla stwierdzenia naruszenia prawa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie zaskarżenia, tj. punktu II wyroku i rozpoznanie w tym zakresie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., czyli uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że obowiązki informacyjne organu prowadzącego postępowanie nie ograniczają się jedynie do samego postępowania, a horyzont informacyjny nie może być ograniczony wydaniem decyzji. Nie sposób nie zauważyć, że wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio (np. dwa tygodnie) po zakończeniu postępowania powodowałoby (ze względu na czas niezbędny dla uzyskania pozwolenia na budowę) całkowitą niemożność skorzystania z decyzji o warunkach zabudowy. Z punktu widzenia interesów strony jest to efekt równoznaczny ze zniweczeniem postępowania, choć oczywiście skutki w ramach postępowania administracyjnego są całkowicie odmienne. W ocenie skarżącej akceptacja projektu planu zagospodarowania przez Prezydenta Miasta Poznania miała miejsce 15 maja 2008 r., a więc prawie dokładnie w połowie, trwającego około pół roku postępowania w sprawie warunków zabudowy. Podkreślić trzeba, że istniała znacząca różnica merytoryczna między ustaleniami planu (zgodnymi z przyjętym w trakcie postępowania projektem), a warunkami zabudowy. Nastąpiła bowiem zmiana z przeznaczenia z typowej zabudowy wielorodzinnej na zabudowę willami miejskimi. Oznacza to, że organ administracji już w toku postępowania podjął działania zmierzające wprost do zniweczenia decyzji. Brak poinformowania strony o tego rodzaju działaniach, nosi charakter swego rodzaju "gry" ze stroną, co stoi w całkowitej sprzeczności z art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom skarżącej - odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Wbrew zarzutom skargi zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 9 i art. 8 k.p.a. z uwagi na fakt, że postępowanie sądowoadministracyjne regulują przepisy P.p.s.a., a nie przepisy k.p.a. Zasady ogólne postępowania administracyjnego zostały wprost zawarte w Rozdziale 2 Działu I k.p.a. Zawierają one rozwiązania wspólne dla całego postępowania tj. obowiązują we wszystkich jego stadiach oraz stanowią wytyczne w procesie wykładni i stosowania wszystkich przepisów k.p.a. Każdą instytucję k.p.a. należy interpretować zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu. W orzecznictwie i doktrynie niektórym zasadom ogólnym zawartym w k.p.a. nadaje się równocześnie charakter norm prawa materialnego. Dotyczy to przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. NSA w wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. I SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1 poz. 54) stwierdził, że zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7-11 k.p.a., są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ "do załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 62/08; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006 r., s. 92). Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że powołane w podstawie skargi kasacyjnej postanowienia art. 9 i art. 8 k.p.a. są przepisami postępowania a nie przepisami prawa materialnego. Dlatego też skoro art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest prawidłowe ustalenie, jakiego charakteru normy prawne zaskarża i w jaki sposób doszło do ich naruszenia. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona składająca skargę kasacyjną musi jednocześnie wskazać, w jaki sposób uchybienie tym przepisom mogło wpłynąć istotnie na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tylko wykazanie, że gdyby do naruszenia nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie, skutkuje uwzględnieniem środka odwoławczego opartego na tej podstawie kasacyjnej (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. II 1320/09, FSK 1320/09, LEX nr 745628). Mając jednak uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sad pierwszej instancji i tak przedstawionego zarzutu rozpoznać merytorycznie. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a., powinien być zatem, w świetle powyższych uwag, potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli przez Sąd pierwszej instancji w zakresie rozpoznania sprawy wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy pod kątem uchybienia zasadom postępowania administracyjnego: pogłębiania zaufania do obywateli i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Jednocześnie jednak taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca upatruje naruszenia zasad procedury administracyjnej nie na etapie postępowania, którego przedmiotem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu, lecz na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej skoro do naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a. doszło na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to organ rozstrzygający w przedmiocie wygaszenia tej decyzji winien te zasady uwzględnić także i w tym postępowaniu. Przepis art. 9 k.p.a wyraża zasadę ogólną należytego i wyczerpującego informowania przez organ administracji stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zasada ta zobowiązuje do czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji są zobligowane do informowania stron o okolicznościach będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że z zasady informowania wynika także obowiązek udzielania informacji stronom, o tym jakie w przyszłości mogą być podjęte decyzje, które ewentualnie mogą rzutować na ich szeroko rozumiane prawa i obowiązki. Przepis art. 9 k.p.a. nie przewiduje bowiem obowiązku organów informowania stron postępowania administracyjnego, o czynnościach podjętych w innych sprawach nie wpływających na wynik tego postępowania, choć mogących hipotetycznie wpływać na sytuację faktyczną i prawną danej strony w przyszłości. Oczywistym jest, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć wpływ na prawa i obowiązki gminnej społeczności. Jednak nie można przyjąć, że przepis art. 9 k.p.a. nakazuje informowanie stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy o przystąpieniu do procedury uchwalania planu miejscowego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w postępowaniach przed organami obu instancji nie doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej tj. art. 8 k.p.a. Niewątpliwie pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy równe traktowanie stron, podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu. W sprawie będącej przedmiotem osądu zasada ta była respektowana. Fakt prowadzenia przez Radę Miasta Poznania prac na planem miejscowym w żaden sposób nie rzutował na uprawnienia stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Prace nad planem – do momentu jego wejścia w życie - nie miały jakiegokolwiek wpływu na sposób załatwienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie mógł w szczególności odmówić wydania przedmiotowej decyzji w oparciu o okoliczność prowadzonych czynności zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Również wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowiło żadnej przeszkody w uruchomieniu procedury planistycznej. To przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ma główne zadanie porządkujące – stanowi podstawę normatywną dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Decyzja taka wygasa ex lege, a organ jedynie deklaratoryjnie to stwierdza. Na tle powyższych rozważań nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut, dotyczący zaskoczenia skarżącej ustaleniami planu miejscowego. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują udział społeczeństwa w uchwaleniu planu miejscowego. Publicznego ogłoszenia wymaga uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz projekt planu. Ponadto organizuje się publiczną dyskusję nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Istnieje też możliwość składania wniosków do planu i uwag do jego projektu. Regulacje te poza tym, że pozwalają właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości wpływać na kształt ustaleń planu miejscowego, to także mają na celu umożliwienie przygotowania się do wprowadzanych zmian. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.