I OSK 1633/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 957/10 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 957/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] Kierownik Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni, skierował skarżącego E. M. do Dziennego Domu Pomocy Społecznej w Gdyni przy ul. [...] na okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] grudnia 2008 r., zwalniając go jednocześnie z poniesionych kosztów wyżywienia w kwocie 269 zł. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu E. M. w dniu [...] stycznia 2010 r., który w dniu [...] marca 2010 r. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, nazywając je "zażaleniem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, przewidzianym w art. 129 § 2 K.p.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E. M., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której wniósł o jego uchylenie. W skardze zarzucił, że organ powinien był przywrócić mu termin do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie wyrokiem, uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], wydana przez Kierownika Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, została doręczona E. M. w dniu [...] stycznia 2010 r., tym samym termin do skutecznego wniesienia odwołania upływał mu w dniu [...] lutego 2010 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] lutego 2010 r. E. M. złożył osobiście pismo, wskazując w nim, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r., dotycząca odpłatności za wyżywienie, jest bezzasadna i z mocy prawa nieważna. Zatem należy przyjąć, że złożył odwołanie od tej decyzji, przekraczając o jeden dzień ustawowy termin do jego wniesienia. W dniu [...] marca 2010 r. złożył kolejne pismo (datowane na dzień [...] marca 2010 r.) zatytułowane jako "zażalenie" na decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że pod koniec stycznia 2010 r. i w lutym 2010 r. chorował, na dowód czego przedłożył kserokopie dokumentów lekarskich, w tym zaświadczenia od lekarza, który kierował go do różnych specjalistów. Pomimo że pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2010 r. i z dnia [...] marca 2010 r. dotyczyły tej samej decyzji, organ potraktował je odrębnie i zarejestrował pod sygnaturami: nr [...] oraz nr [...]. W konsekwencji, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało w dniu [...] października 2010 r. dwa postanowienia o nr [...] będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie oraz o nr [...] zaskarżone w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 956/10, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ odwoławczy powinien przyjąć, że skarżący złożył odwołanie już w dniu [...] lutego 2010 r., przekraczając jednak ustawowy termin do jego wniesienia. Natomiast kolejne pismo z dnia [...] marca 2010 r. zatytułowane "zażalenie", zawierające wniosek o przywrócenie terminu organ powinien był potraktować i rozpatrzyć jako wniosek o przywrócenie terminu w odniesieniu do odwołania złożonego w dniu [...] lutego 2010 r. W przypadku zaś powzięcia wątpliwości co do dalszego toku czynności, organ powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie i sprecyzowanie charakteru złożonych przez niego pism, a zwłaszcza zawartych w nich żądań. Powyższego jednak organ nie uczynił, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 K.p.a. Poza tym Sąd stwierdził, że badając odwołanie wnoszone przez stronę, pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia, w razie jego uchybienia organ obowiązany jest wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 K.p.a., jednakże tylko wtedy, gdy przed jego wydaniem strona nie wniosła podania o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 K.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi odwołanie po terminie i składa wniosek o jego przywrócenie organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozpatrzyć ten wniosek i dokonać oceny kwestii zachowania terminu do złożenia odwołania, przyczyn uchybienia terminu i zasadności jego przywrócenia zgodnie z art. 58 i art. 59 K.p.a. W ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza potrzebę wydania odrębnego postanowienia na podstawie 134 K.p.a., stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odmowa przywrócenia terminu załatwia wszak nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania było niedopuszczalne, gdyż jeszcze przed wstępnym rozpoznaniem odwołania skarżącego, wpłynął również wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, obligowało organ do rozpatrzenia w pierwszej kolejności tego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekło o odmowie przywrócenia tego terminu. W ocenie Sądu, nie dokonując oceny legalności wskazanego postanowienia, jako wykraczającej poza granice niniejszej sprawy, jego wydanie czyniło zbędnym wydawanie zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania. Poza tym Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ błędnie wskazał, że pismo zawierające wniosek o przywrócenie terminu zostało złożone w dniu [...] marca 2010 r., gdyż jest to data sporządzenia tego pisma. Złożenie zaś miało miejsce w dniu [...] marca 2010 r. Organ nie odniósł się również do pisma skarżącego z dnia [...] lutego 2010 r., choć w takim wypadku stwierdzenie uchybienia terminu powinno odnosić się do tego pisma. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok w całości, a jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 134 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ drugiej instancji naruszył art. 134 K.p.a. bezpodstawnie wydając postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez nieuprawnione przyjęcie, że brak odniesienia się przez organ do podania z dnia [...] lutego 2010 r. mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uchylenia postanowienia z powodu naruszeń prawa procesowego, nie mających potencjalnego wpływu na sposób załatwienia sprawy; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "P.u.s.a."), polegające na wadliwym przyjęciu, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, co doprowadziło do "uchylenia zgodnego z prawem uzasadnienia". W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Uchybienie, przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, powoduje wydanie postanowienia opartego na art. 134 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy, jak ustalił Sąd pierwszej instancji wynika zaś, że odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], skarżący E. M. wniósł w dniu [...] lutego 2010 r., a nie jak przyjął organ dopiero w dniu [...] marca 2010 r. Pismo z dnia [...] marca 2010 r. zatytułowane "zażalenie" zawierało wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zarzuty odnoszące się do decyzji organu pierwszej instancji, które były powtórzeniem zarzutów z odwołania. Z punktu widzenia procesowego pismo to należało potraktować jako uzupełnienie odwołania złożonego w dniu [...] lutego 2010 r., a nie, jako nowe odwołanie. Gdyby przyjąć, że było to kolejne odwołanie, to wówczas nie należałoby go oceniać z punktu widzenia zachowania terminu do jego złożenia, lecz pod kątem dopuszczalności jego wniesienia. Brak stosownego wyjaśnienia tej kwestii doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zauważyć należy, że z punktu widzenia procesowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie odniosło się do odwołania wniesionego w dniu [...] lutego 2010 r., chociaż ocena tej okoliczności ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest ostateczna i czy podejmowane czynności w postępowaniu odwoławczym są prawidłowe. Tym samym Sąd pierwszej instancji właściwie postąpił, uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast odnosząc się do dalszych zarzutów, trzeba przede wszystkim podkreślić, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie w tym samym dniu, w którym rozpoznał negatywnie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, niemniej jednak nie zmienia to faktu, że wydając zaskarżone postanowienie, nie wyjaśnił należycie przebiegu toku postępowania międzyinstancyjnego, które miało istotne znaczenie dla podejmowanych przez niego czynności procesowych i musiało skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do kolejnego zarzutu należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem objęty tym zarzutem art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Chodzi zaś o to, że przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.