II OSK 1202/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1397/09 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz W. B. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy o sygn. akt II SA/Sz 1397/09 oddalił skargę W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz Wolina wystąpił do Zarządu Dróg Powiatowych w Kamieniu Pomorskim o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przygotowanej na wniosek inwestora W. B.. Wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji budynku gospodarczego na myjnię ręczną samochodową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym Resko, gmina Wolin. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Kamieniu Pomorskim odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu związana będzie ze wzmożeniem ruchu samochodowego do tej nieruchomości i wymusi konieczność modernizacji istniejącego zjazdu oraz dostosowanie go do parametrów zjazdu publicznego. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła drogowego. Teren objęty zmianą sposobu użytkowania zlokalizowany jest w rejonie węzła drogowego grupy C. Uzasadnia to odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie W. B. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, które na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, z późn. zm.) oraz z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) i § 113 pkt 1 - 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem organu drugiej instancji odmowa uzgodnienia była zasadna. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej, a zatem do zarządcy drogi należy ocena tego, czy ma ona wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zarządca drogi stwierdził, że planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na myjnię, spowoduje zwiększenie ruchu, co w przypadku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania skrzyżowania stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa. Z mapy ewidencyjnej wynika, że teren inwestycji, działka nr ewid. [...], znajduje się naprzeciw skrzyżowania dróg. Teren ten jest zabudowany trzema budynkami gospodarczymi i skomunikowany poprzez zjazd indywidualny na drogę powiatową. Istniejący zjazd jest stanem zastanym i takie skomunikowanie działki było pierwotne w stosunku do powstania skrzyżowania drogi. Z treści § 113 pkt 1 - 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przepis nie pozwala więc na sytuowanie zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Konieczność przebudowy zjazdu i zmiany jego funkcji na ogólnodostępny należałoby ocenić w taki sam sposób jak budowę nowego zjazdu. W rozpoznawanej sprawie wystarczające dla odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było zatem ustalenie zarządcy drogi, że nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy jest położona w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Od powyższego postanowienia W. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę stwierdzając, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, nie naruszono bowiem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że w myśl § 113 pkt 1 - 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przepis nie pozwala zatem na lokalizację zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej, a zatem zarządca drogi ocenia, czy ma ona wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma polegać na zmianie sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na myjnię. Spowoduje to zwiększenie ruchu i w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa na drodze. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że dokonane przez organ ustalenia faktyczne i prawne są prawidłowe. Nie naruszono ani przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisów § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wbrew zarzutom skargi przepis § 113 ust.1 pkt 7 powołanego rozporządzenia nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom podniesionym przez skarżącego nie ma znaczenia, że prowadzi on już działalność gospodarczą (produkcję rolną). Planowana inwestycja – myjnia samochodów, z uwagi na jej funkcję będzie generować większy ruch z obrębie skrzyżowania i to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia organu. Odmowa dokonania uzgodnień nie narusza w niczym swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza, że może ono być przez zainteresowanych realizowane wszędzie i bez żadnych ograniczeń. Takie ograniczenia wynikają, np. z przepisów o drogach publicznych. Nie naruszono także art. 20, 22 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ ustanowione w ustawie zasadniczej zasady działalności gospodarczej muszą być realizowane w ramach obowiązującego w naszym kraju systemu prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B. zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zaskarżone orzeczenie nie narusza art. 7 i 77 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i akceptację postępowania prowadzonego przez organy administracji, w sposób niebudzący zaufania do organu administracji, niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz braku wnikliwości przy wyjaśnianiu sprawy przez organ drugiej instancji, 2) § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że organy administracji przy odmawianiu uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie są obowiązane badać rzeczywistego stopnia zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych w ww. przepisie, 3) § 55 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, 4) art. 20 oraz 29 ustawy o drogach publicznych; - naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.: 1) art 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy, niewyjaśnieniu wszelkich zarzutów skargi oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność tego czy zmiana zakresu działalności rzeczywiście zwiększy natężenie ruchu, biorąc pod uwagę tak istotne okoliczności jak stan faktyczny istniejący w okolicy przedmiotowego zjazdu, powierzchnię posesji, a także okoliczność, że zmiana działalności spowoduje, iż ze zjazdu przestaną korzystać samochody ciężarowe. Planowana myjnia bowiem świadczyć ma usługi wyłącznie dla samochodów osobowych, zaś obecnie ze zjazdu bardzo często korzystają samochody ciężarowe oraz ciężki sprzęt rolniczy. Postępowanie organu stanowi wyraźne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz 106 k.p.a. Skarżący zauważył, że przepis § 113 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie istotnie nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/zjazdu w miejscach określonych w przepisie. Przepisu powyższego nie należy jednak interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów, w tym nakładających na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ponadto nie można interpretować tego przepisu w oderwaniu od przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności przepisu art. 20 oraz 29 tejże ustawy. Zarządca drogi w swoich działaniach jest zobowiązany do kierowania się przede wszystkim bezpieczeństwem ruchu drogowego. Skoro więc jest to naczelną zasadą, to stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym Sąd nie znajduje uzasadnienia dla badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu przy wydawaniu decyzji w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy odnośnie projektowanego zjazdu, jest całkowicie nie do pogodzenia z ww. zasadą. Zdaniem skarżącego niezależnie od treści przepisów rozporządzenia zarządca zawsze musi kierować się zasadą bezpieczeństwa, a zatem zawsze powinien przeprowadzać niezbędne wyjaśnienia i postępowanie w przedmiocie oceny stopnia zagrożenia ruchu, kiedy tylko wydaje orzeczenie mające wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Brak takiej rzetelnej oceny, narusza w szczególności przepis art. 7 oraz art. 77 k.p.a., a także przepisy ustawy o drogach publicznych, w tym art. 20 i 29 tej ustawy. Ponadto wyrok WSA oraz rozstrzygnięcia organów administracji są również nie do pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w tym zawartą tam zasadą ochrony praw nabytych. Skarżący prowadzi bowiem w tym samym miejscu działalność gospodarcza (działalność rolną) nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat i rozpoczął jej prowadzenie jeszcze przed powstaniem skrzyżowania. Stosownie do przepisów powołanego rozporządzenia (§ 55 ust. 1) zjazd publiczny jest zjazdem co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Wynika stąd więc, że prowadzenie działalności gospodarczej na terenie dokąd prowadzi zjazd determinuje jego kwalifikacje. Ponieważ skarżący w tym samym miejscu nieprzerwanie prowadzi działalność gospodarczą, jego zjazd jest bez wątpienia zjazdem publicznym. Tym samym brak wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia jest w istocie pogwałceniem jego prawa do prowadzenia działalności gospodarczej i jej swobody, jak też narusza jego prawa nabyte w postaci korzystania już uprzednio ze zjazdu na potrzeby działalności gospodarczej, a więc jego praw do korzystania ze zjazdu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem jego zasadność może czynić w rozpatrywanej sprawie zbędnym badanie naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena prawidłowości zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, można będzie przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazuje jaki stan faktyczny został przyjęty. Należy mieć przy tym na uwadze, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez organ przyjęty. Dokonując, w świetle powyższych zasad, oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy ponadto podkreślić, że w świetle uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ustalenia faktyczne organów orzekających w sprawie są prawidłowe. Wskazał, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej, a zatem zarządca drogi ocenia, czy ma ona wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zmiana sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na myjnię spowoduje zwiększenie ruchu i w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa na drodze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera zatem jakiegokolwiek odniesienia do stanu faktycznego (warunków lokalnych wynikających z usytuowania działki), jaki został przyjęty w zaskarżonym postanowieniu, a następnie za podstawę tego wyroku. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie w istocie sprowadzało się do przytoczenia fragmentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia bez jednoczesnego dokonania kontroli przesłanek, na których organ oparł swoje rozumowanie. Niewątpliwie usytuowanie wyjazdu z drogi do obiektu i wjazdu na drogę w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, może stanowić powód odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego. W rozpatrywanej sprawie nie sposób jednak stwierdzić, że w odniesieniu do przedmiotowego zjazdu z drogi powiatowej, taki przypadek istotnie zachodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał jedynie, że planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na myjnię, spowoduje zwiększenie ruchu, co w przypadku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania skrzyżowania stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Dopiero porównanie tych parametrów z wzajemnymi odległościami przedmiotowego zjazdu oraz znajdującego się obok skrzyżowania mogłyby stanowić podstawę do jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii możliwości jego przebudowy. Takich ustaleń jednak w rozpatrywanej sprawie nie dokonano. Należy mieć na uwadze, że określenia: "zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego", "obszarze oddziaływania skrzyżowania" są określeniami nieostrymi, które wymagają od organu szczególnie starannego i precyzyjnego uzasadnienia, uwzględniającego konkretne uwarunkowania lokalne, w nawiązaniu do wymagań technicznych i użytkowych danej drogi. W rozpatrywanej sprawie nie odniesiono się do przewidzianej w § 78 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie możliwości wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi , w wypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa ruchu. Nie odniesiono się również w ogóle do natężenia ruchu na przedmiotowej drodze powiatowej. O ile zgodzić się można z Sądem pierwszej instancji, że organ orzekający w rozpatrywanej sprawie nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu z drogi publicznej, to jednak należy mieć na uwadze, że ustalenia, iż przedmiotowy zjazd jest usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Brak rzetelnej oceny w powyższym zakresie, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, spowodował naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji akceptując ogólnikowe ustalenia organu orzekającego naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiając tym samym dokonanie kasacyjnej kontroli trafności podjętego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz w zakresie zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.