II SA/Sz 1397/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, ze zm) oraz z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) i § 113 pkt 1 - 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), po rozpoznaniu zażalenia W. B. na postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia [...] r., numer: [...], dotyczące odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że Burmistrz W. wystąpił na podstawie art. 106 k.p.a., w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Zarządu Dróg Powiatowych w K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, przygotowanej na wniosek inwestora W. B. Wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania i adaptacji budynku gospodarczego na myjnię ręczną samochodową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym R., gmina W. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w K. odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu związana będzie ze wzmożeniem ruchu samochodowego do tej nieruchomości i wymusi konieczność modernizacji istniejącego zjazdu oraz dostosowanie go do parametrów zjazdu publicznego. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła drogowego. Teren objęty zmianą sposobu użytkowania zlokalizowany jest w rejonie węzła drogowego grupy C. Uzasadnia to odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Na powyższe postanowienie W. B. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W zażaleniu podniósł, że zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu "nie jest zmianą drastyczną". Wskazał nadto, że od [...] r., prowadzi w tym miejscu działalność produkcyjną rolną. Często wjeżdża i wyjeżdża z posesji maszynami rolniczymi. W jego ocenie te manewry są bardziej niebezpieczne niż planowany zjazd publiczny do nieruchomości. W [...] przewiduje się obsługę [...] samochodów dziennie. Poza tym zarzucił, że zarządca drogi nie wyjaśnił dokładnie, co rozumie pod pojęciem obszaru oddziaływania skrzyżowania lub węzła, jak rozlegle jest to oddziaływanie. W. B. stwierdził również, że wyjazd z części mieszkalnej posesji leży w centralnym miejscu węzła komunikacyjnego i nikomu nie przeszkadza. Istotne jego zdaniem jest również to, że w czasie budowy obwodnicy W. należące do niego gospodarstwo rolne pozostawiono w okrojonej wielkości. Skutkiem tego nie ma możliwości prowadzenia racjonalnej produkcji rolnej. Projektowana zamian sposobu użytkowania obiektu ma umożliwić wykorzystanie środków unijnych, a odmowa uzgodnienia zamyka tę szansę. Do zażalenia załączone zostało pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji o braku większych utrudnień komunikacyjnych w obszarze położenia węzła. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdziło, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Zdaniem organu II instancji odmowa uzgodnienia była zasadna. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej, a zatem do zarządcy drogi należy ocena tego, czy ma ona wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zarządca drogi stwierdził, że planowana inwestycja, polegająca na zmianie sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na myjnię, spowoduje zwiększenie ruchu, co w przypadku położenia nieruchomości w obszarze oddziaływania skrzyżowania stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa. Z mapy ewidencyjnej wynika, że teren inwestycji, działka nr [...], znajduje się naprzeciw skrzyżowania dróg. Teren ten jest zabudowany trzema budynkami gospodarczymi i skomunikowany poprzez zjazd indywidualny na drogę powiatową. Istniejący zjazd jest stanem zastanym i takie skomunikowanie działki było pierwotne w stosunku do powstania skrzyżowania drogi. Z treści § 113 pkt 1 - 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przepis nie pozwala więc na sytuowanie zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Konieczność przebudowy zjazdu i zmiany jego funkcji na ogólnodostępny należałoby ocenić w taki sam sposób jak budowę nowego zjazdu. W rozpoznawanej sprawie wystarczające dla odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy było zatem ustalenie zarządcy drogi, że nieruchomość objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy jest położona w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Od powyższego postanowienia W. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zarzucając naruszenie: - art. 53 ust. 4 pkt ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - § 78 ust. 1 w związku z § 113 ust. 7 pkt l rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, - § 55 ust. 1 w zw. art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie uchylenie postanowienia naruszającego treść prawa własności, a ponadto poprzez uwzględnienie przepisów rozporządzenia, które w oczywistej sprzeczności pozostają z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, - art. 20 oraz 22 Konstytucji poprzez niedopuszczalne ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej, * oraz - art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, - art. 77 kpa poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego - art. 106 kpa W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz rozwinięto argumentację podniesionych zarzutów. Skarżący stwierdził, że zgodnie z § 78 ust.1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis § 113 ust. 7 stanowi, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niewiele większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W myśl 55 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia zjazd publiczny jest to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej działalność gospodarczą to zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 29.08.2007r. II OSK 1618/06, uchwała NSA z 2.04.2007 r., II OPS 1/07) przyjmuje się, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą. Skarżący prowadzi nieprzerwanie od [...] lat gospodarstwo rolne. Do nieruchomości tej od początku jej użytkowania prowadzą [...] zjazdy. Na zdjęciu dołączonym do skargi widoczny jest zjazd najczęściej wykorzystywany przez skarżącego, którym wjeżdżają maszyny i pojazdy rolnicze, zaopatrzenie oraz inny ciężki sprzęt potrzebny przy prowadzeniu gospodarstwa, a także wjeżdżają kontrahenci. W tym miejscu byłby wjazd do planowanej [...]. Mając na uwadze powołane przepisy, a w szczególności definicję zjazdu publicznego, oraz fakt, że w jej treści nie wskazano żadnego rozróżnienia działalności gospodarczej, należy uznać, iż zjazd publiczny dotyczy zarówno rolniczej działalności gospodarczej, jak i pozarolniczej działalności gospodarczej. Tak więc zjazd do gospodarstwa skarżącego już przed pojawieniem się skrzyżowania, był zjazdem publicznym w rozumieniu przepisów rozporządzenia i ma taki charakter do chwili obecnej. W związku z tym nie jest możliwa odmowa uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z tej przyczyny, że zjazd z nieruchomości leży w sferze oddziaływania skrzyżowania, ponieważ organy administracji wiedziały o tym przed wybudowaniem skrzyżowania. Dlatego też organy administracji drogowej powinny albo dostosować zjazd do wymogów nałożonych przepisami albo rozwiązać problem w inny sposób, a mianowicie wykupić grunt należący do skarżącego bądź zaproponować inną, podobną nieruchomość. Skarżący zarzucił nadto, że twierdzenia zarządcy drogi, iż wybudowanie [...] będzie generowało większy ruch i powodowało szczególne zagrożenie na drodze, nie są niczym poparte i mają charakter tylko przypuszczeń organu, a odmowa uzgodnienia ma wyjątkowy charakter i musi być uzasadniona. Skarżący podniósł także, że organy administracji nie poczyniły rzetelnych ustaleń w kwestii rozmiaru ruchu drogowego włączającego się do drogi publicznej. Zdaniem skarżącego dyskwalifikuje to w całości orzeczenia organów obu instancji. Naruszono bowiem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 kpa przez zastosowanie niewłaściwej procedury współdecydowania przez organ i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Tym samym naruszono art. 7 i 77 kpa. W ocenie skarżącego należy ponadto zwrócić uwagę, iż powołane przez organ II instancji przepisy rozporządzenia ingerują dość radykalnie w istotę prawa własności, a co za tym idzie są niezgodne z Konstytucją i nie powinny być zastosowane. Naruszono bowiem jedną z naczelnych zasad konstytucyjnych, tj. zasadę swobody działalności gospodarczej. Przy interpretacji tych przepisów zastosowanej przez organy obu instancji należałoby uznać, iż skarżący nie może prowadzić żadnej działalności gospodarczej, w tym także obecnej - rolniczej, albowiem każda taka działalność powoduje konieczność wybudowania zjazdu publicznego, który nie może tam funkcjonować z uwagi na przepisy rozporządzenia. Tym samym skarżącemu zamykana jest możliwość skorzystania z zasady swobody działalności gospodarczej oraz wypływającej z treści prawa własności możliwości umiejscowienia działalności na własnej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie jest uzasadniony. Nie naruszono bowiem art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje uzgodnienia, m in. z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zwrócił się o dokonanie takiego uzgodnienia, lecz postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w K. było dla inwestora niekorzystne. Tak więc wyczerpano tryb ustawowy, a organ uzgadniający działał w granicach kompetencji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono argumentację z której wynika, że w myśl § 113 pkt 1 - 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wynika, że wyjazd z drogi do obiektu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Przepis nie pozwala zatem na lokalizację zjazdów w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Planowana inwestycja znajduje się w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi powiatowej, a zatem zarządca drogi ocenia, czy ma ona wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie ma polegać na zmianie sposobu użytkowania jednego z budynków gospodarczych na [...]. Spowoduje to zwiększenie ruchu i w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa na drodze. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne i prawne są więc prawidłowe. Nie naruszono zatem ani przepisu art. 53 ust. 4 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), ani przepisów § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt l rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Należy podkreślić, że wbrew zarzutom skargi przepis § 113 ust.1 pkt 7 powołanego rozporządzenia nie uzasadnia badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie wjazdu/wyjazdu w miejscach określonych w tym przepisie (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2007r. II OSK 836/06). Wbrew twierdzeniom podniesionym przez skarżącego nie ma znaczenia, że prowadzi on już działalność gospodarczą (produkcję rolną). Planowana inwestycja – [...], z uwagi na jej funkcję będzie generować większy ruch z obrębie skrzyżowania, i to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia organu. Odmowa dokonania uzgodnień nie narusza w niczym swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, zagwarantowanej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza, że może ono być przez zainteresowanych realizowane wszędzie i bez żadnych ograniczeń. Takie ograniczenia wynikają, np. z przepisów o drogach publicznych. (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 1998r., II SA 160/98). Nie naruszono także art. 20, 22 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ ustanowione w ustawie zasadniczej zasady działalności gospodarczej muszą być realizowane w ramach obowiązującego w naszym kraju systemu prawa. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.