II OSK 1618/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jacek Chlebny Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 140/06 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcie mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. oddala skargę Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę Wojewody [...] i stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego J. S., z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy M. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy M. stwierdziła wygaśniecie mandatu radnego J. S., ponieważ zawarł on umowę dzierżawy gruntów rolnych wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy M., naruszając tym samym przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W listopadzie 2005 r. radny J. S., po wygraniu prowadzonego przez gminę przetargu, wydzierżawił od gminy 5,68 ha gruntów ornych. Wojewoda [...] wniósł skargę na tą uchwałę, podnosząc, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody [...] przyjmując, że skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają definicji działalności gospodarczej, to dla zdefiniowania tego pojęcia należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). W rozumieniu tej ustawy działalność wytwórcza w zakresie upraw rolnych nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym nie ma żadnych przeszkód, aby radny prowadził działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych na gruncie stanowiącym mienie komunalne gminy. Do definicji pojęć "działalność gospodarcza" i "przedsiębiorca" zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej odsyłają przepisy art. 4792 § 2 i § 1 pkt 2 kpc i art. 5a ust. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.). Ponadto o wykluczeniu z pojęcia "działalności gospodarczej" działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej stanowi przepis art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.). Jeżeli ten przepis zezwala osobom pełniącym bardzo ważne funkcje publiczne na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, to nie sposób przyjąć, iż zakazem prowadzenia takiej działalności są objęci radni, tym bardziej że w gminach typowo wiejskich, większość radnych stanowią rolnicy. W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Gminy M. zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej , art. 4792 § 1 i § 2 kpc, art. 5a ust. 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząca skargę kasacyjną gmina podniosła, że przepis art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej wójtom, zezwalając jedynie na prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie, przy czym nie zostało tu użyte sformułowanie "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Oznacza to, że wójt może prowadzić działalność wytwórczą w rolnictwie, natomiast nie może prowadzić żadnej innej działalności gospodarczej. Tym bardziej nic nie stoi na przeszkodzie, aby radni prowadzili działalność wytwórczą w rolnictwie. Natomiast radny J. S. rozpoczął działalność wytwórczą w rolnictwie z wykorzystaniem mienia komunalnego, co jest niezgodne z przepisem art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pojęcie "działalności gospodarczej" w rozumieniu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bardzo szerokie, w jego zakres wchodzi również działalność wytwórcza w rolnictwie i nie można go zawężać jedynie do definicji zawartej w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Za taką interpretacją przemawia interes publiczny. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną to, że przepisy art. 4792 § 1 i § 2 pkt 2 kpc i art. 5a ust 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników odsyłają do definicji pojęć działalność gospodarcza i przedsiębiorca zawartych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej nie miało znaczenia w tej sprawie. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Rada Gminy M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, dotyczące tego, czy prowadzenie gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych gminy jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z tego względu postanowieniem z dnia 21 grudnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił to zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 wyjaśnił, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. Działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy (lekarza czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych grup zawodowych nie ma wątpliwości, iż jest to działalność gospodarcza. Czynienie zatem różnicy pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a inną działalnością zawodową, skoro obie charakteryzują się tymi samymi cechami (zarobkowa, zorganizowana i ciągła) nie ma uzasadnienia z uwagi na art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przewidziane w art. 3 tej ustawy wyłączenie nie może zatem prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy, a jedynie, że działalność ta nie podlega reżimowi ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej określa się co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 stanowi się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Celem regulacji wprowadzających ograniczenie w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było "zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania". Porównując zakaz w ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej zawarty w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, który z zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby wymienione w jej art. 1 i 2 wyłącza działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, z zakazami wypływającymi z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 27b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), nasuwa się wniosek, iż zakazy ustaw samorządowych są bardziej restrykcyjne, albowiem radni, jakkolwiek mogą prowadzić działalność gospodarczą, w tym wytwórczą w rolnictwie, to jednak nie mogą tego czynić z wykorzystaniem mienia jednostek samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także w powołanej uchwale, że nie każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając bowiem na uwadze cel tego zakazu nie można uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług na warunkach ogólnych, czy na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych, może podważać osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego do uzyskania innych korzyści, aniżeli dostępne dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej. Także korzystanie z gruntu na podstawie prawa użytkowania wieczystego takiemu celowi nie zagraża, gdyż prawo to daje wieczystemu użytkownikowi uprawnienie do wyłącznego korzystania z gruntu, skuteczne wobec osób trzecich i właściciela, aż do możliwości obrotu tym prawem bez zgody właściciela. W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy J. S., zawierając umowę dzierżawy gruntów rolnych wchodzących w skład zasobu nieruchomości gminy M., w której uzyskał mandat radnego naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, o którym mowa w art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmując za wiążącą w tej sprawie wykładnię przyjętą w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 1/07 przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż słusznie uchwałą z dnia [...] Rada Gminy M. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. S., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), bowiem radny naruszył zakaz przewidziany w przepisie art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej (działalność wytwórcza w rolnictwie) z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (wydzierżawionych od Gminy M. gruntów rolnych), której był radnym. Z tego względu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.