II SA/Gl 235/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. na rzecz skarżącej 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpatrzeniu wniosku B. L. i R. L. oraz I. P. i H. P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanych na działce nr 1 oraz takich samych dwóch budynków na działce 2 w B. obręb K. przy ul. [...] ( pow. zabudowy każdego budynku 90 m2, max wys. – 10 m od poziomu gatunku rodzinnego i w odl. min. 6 m od południowej granicy działki – jako linia zabudowy ). Wnioskiem z dnia [...] r. H. W. zwróciła się o wznowienie postępowania w powyższej sprawie, powołując się na fakt rozpoczęcia budowy i niedoręczenie jej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi Prezydent Miasta B. poinformował wnioskodawczynię, że postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji, która została jej doręczona w dniu [...]r. i decyzja ta jest ostateczna. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. H. W. wyjaśniła, że otrzymała jedynie projekt decyzji datowany [...] r., co czyni zasadnym jej wniosek o wznowienie postępowania. Następnie w wezwaniu organu pismem z dnia [...]r. H. W. podała, że wniosek o wznowienie postępowania złożyła po stwierdzeniu faktu prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, gdy nie otrzymała ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a jedynie doręczono jej projekt takiej decyzji, co uzasadnia wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 kpa, bowiem prace na sąsiednich działkach doprowadziły do obsunięcia się ziemi i kamieni, które zasypują jej działkę oraz ciek wodny. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B.na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa, orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...]r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że H. W. jako właścicielka działek sąsiednich ma przymiot strony w postępowaniu o warunki zabudowy działek nr 1 i 2 i przyznał, że nie doręczono jej decyzji kończącej postępowanie z dnia [...] r., a jedynie omyłkowo doręczono jej projekt decyzji w dniu [...]r. Jednakże zdaniem organu, H. W. nie uprawdopodobniła dochowania miesięcznego terminu do złożenia podania ( art. 148 kpa ), co uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Jednakże wskutek odwołania H. W. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bowiem z treści pisma z dnia [...]r. wynika, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony niezwłocznie po stwierdzeniu faktu prowadzenia robót budowlanych, zaś w odwołaniu H. W. podała, że o decyzji dowiedziała się w dniu [...]r. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 i art. 149 kpa wznowił postępowanie, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...]r., przyjmując że wniosek został złożony w terminie miesięcznym po stwierdzeniu faktu prowadzenia robót budowlanych. Następnie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...]podjętą z up. Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdzono wydanie decyzji ostatecznej z dnia [...]r. z naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że decyzja dotychczasowa została doręczona stronom oprócz H. W., której w wyniku pomyłki zamiast decyzji doręczono jedynie jej projekt. Jednakże powołując się na wyniki dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz ponownie sporządzoną analizę przestrzenną, organ administracji stwierdził, że brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, bowiem w niniejszej sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej ( art. 146 § 2 kpa ). Po przeprowadzeniu analizy zagospodarowania wszystkich działek położonych przy ul. [...] organ I instancji ustalił, że działki sąsiednie są zagospodarowane w sposób pozwalający na odniesienie przestrzenne dla planowanej zabudowy, zaś istniejąca na terenie zabudowa mieszkalna jednorodzinna pozwala na lokalizację na tym terenie kolejnych budynków o tym samym przeznaczeniu, co oznacza spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Gdy zaś idzie o określenie parametrów zabudowy, organ dopatrzył się przesłanek do zastosowania odstępstw od wyliczonej średniej intensywności zabudowy z 12 % na 18,3%, zaś powierzchnię zabudowy ustalił na podstawie średniej na 180 m2, wyznaczając linię zabudowy od drogi publicznej ( ul. [...]) na 6 metrów z uwagi na jej nieregularność, wahającą się od 1 do 18 m. Z odstępstwem od średniej wysokości budynków, wynoszącej ok. 9,5 m, ustalono wysokość projektowanej zabudowy na 10 m od poziomu gruntu rodzimego, liczoną przy wejściu do budynku z jednoczesnym zachowaniem średniej w zakresie ilości kondygnacji ( §§ 5, 4 ust. 4 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. nr 164, poz. 1588). Jednocześnie organ administracji zaznaczył, że aktualnie na terenie objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Załącznikiem do decyzji uczyniono wyniki analizy przestrzennej – część pisemną i graficzną. W odwołaniu od decyzji H. W. uznała za niewystarczające przyznanie przez organ, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, domagając się jej uchylenia, bowiem przeprowadzona analiza nie odpowiada rzeczywistości, zaś zrealizowana już inwestycja nie tworzy harmonijnej całości z resztą zabudowy na tym terenie, bowiem organy administracji zastosowały szereg odstępstw od średniej, godząc w interes osób trzecich. Analizą nie objęto też budynku nr [...] przy ul. [...], który został oddany do użytku w [...]r. Odwołująca się wskazała też na brak ustalenia linii zabudowy od strony jej działki z uwagi na groźbę obsunięcia się ziemi, którą nadsypano na teren inwestycji i zalewania jej nieruchomości, położonej niżej. Nadto w decyzji nie określono liczby miejsc parkingowych i nie zapewniono ochrony przed uciążliwościami jej terenu rolnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania Kolegium podzieliło pogląd, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna z art. 146 § 2 kpa, która zakłada, że nie wszystkie wady postępowania mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ I instancji prawidłowo zaś przeprowadził postępowanie wznowieniowe i sporządził ponowną, uzupełniającą analizę przestrzenną, która wykazała spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Nadto, w ocenie organu II instancji, decyzja dotychczasowa z dnia [...] r. zawiera warunki w zakresie poszanowania interesów osób trzecich i rozwiązanie kwestii kanalizacji deszczowej i sanitarnej, zaś na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów techniczno – budowlanych. Wreszcie, nieistotna jest kwestia nieuwzględnienia budynku nr [...], którego budowa została zakończona już po sporządzeniu analizy, a przy tym uwzględnienie tej zabudowy mogłoby spowodować jedynie podwyższenie średniego współczynnika zabudowy. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego H. W. zarzuciła brak rzetelności i bezstronności organu administracji w sprawach związanych z budową na działkach nr 1 i 2, domagając się ich wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa. Ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca zaakcentowała, że w sprawie budowy na działkach sąsiednich doszło do zastosowania wszelkich odstępstw, a przy tym świadomie zatajono, że w listopadzie [...] r. wszedł w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie zezwala na tym terenie na tak intensywną zabudowę i wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca powtórnie wskazała też na dotkliwe skutki i zniszczenia jej nieruchomości leśno – rolnej wskutek podwyższenia terenu sąsiedniego i odprowadzenia wód na jej działkę. Nadto skarżąca wniosła o obciążenie kosztami sądowymi organów administracji i inwestorów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, iż zarzuty skarżącej nie stanowią podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r. W toku rozprawy sądowej skarżąca podała, że nie doręczono jej także decyzji o pozwoleniu na budowę na przedmiotowych działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie w niej zawarte zarzuty i żądania mogły odnieść skutek w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej mogły być wyłącznie decyzje organów administracji wydane w trybie wznowieniowym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji z dnia [...]r. o warunkach zabudowy, a nie – wszelkie decyzje w procesie inwestycyjnym na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w B. Rozstrzygnięcia wydane przez inne organy administracji ( architektoniczno – budowlane i nadzoru budowlanego ), nie zostały bowiem wydane w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem brak podstawy prawnej do badania ich zgodności z prawem w niniejszej sprawie. Zasadnie jednak skarżąca zakwestionowała decyzję Kolegium, podjętą w trybie wznowieniowym, mocą której orzeczono o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, nie dopatrując się podstawy do jej uchylenia w wyniku błędnego przyjęcia, że po wznowieniu postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej ( art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa ). Podkreślić przyjdzie, że nie jest sporny fakt, że ostateczna decyzja z dnia [...] r. obarczona jest wadą z art. 10 § 1 kpa, skutkującą stwierdzeniem przesłanki wznowieniowej w postaci pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją dotychczasową ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ). Organy administracji stwierdziły też dochowanie przez skarżącą ustawowego miesięcznego terminu do żądania wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Jednakże sedno problemu sprowadza się do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 kpa z uwagi na fakt, że w świetle ustaleń organu I instancji w dacie prowadzenia postępowania wznowieniowego na przedmiotowym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Aczkolwiek w motywach decyzji z dnia [...]r. organ administracji nie wskazał bliższych danych w tym względzie, to jednak w aktach postępowania znajduje się opracowanie dla działki nr 3 obręb [...] ( k. 22 ), z którego wynika że dla terenu w rejonie ul. [...] podjęto w dniu [...]r. uchwałę nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opubl. w dniu [...]r. w Dz. Urzęd. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]. Na fakt obowiązywania planu miejscowego od [...]r. wskazała także skarżąca. Tymczasem organy obydwu instancji nie wyprowadziły żadnych wniosków ze zmiany stanu prawnego, jaka zaszła po wydaniu wadliwej decyzji dotychczasowej. Wskazać przyjdzie, że przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza przepis art. 149 § 2 kpa. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 658 – 659). W wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. akt I SA 86/84 (ONSA 1984/1/59), NSA przyjął, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzją, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji, wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc ( wyrok z glosą aprobującą J. Borkowskiego, OSP i KA 1885/5/95) a także wyrok NSA z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt I GSK 1614/06, LEX nr 351085). Zdaniem składu orzekającego, decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 i art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej, nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz konstytutywny, tworząc prawa i obowiązki stron na przyszłość po uzyskaniu waloru ostateczności. Oznacza to, że w razie stwierdzenia przesłanki wznowieniowej, organ administracji prowadząc ponownie postępowanie, zobligowany jest do uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania we wznowionym postępowaniu, a nie wg stanu, który obowiązywał w dacie wydania decyzji dotychczasowej, obarczonej wadliwością z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co dotyczy niniejszej sprawy. Zatem w przypadku, gdy w dacie wydania decyzji dotychczasowej na danym terenie brak było planu miejscowego, co w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, uzasadniało wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś plan miejscowy obowiązuje w dacie prowadzenia postępowania wznowieniowego, to zmieniony stan prawny wiąże organ administracji, wykluczając merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy o ustalenie warunków zabudowy, zarówno poprzez wydanie decyzji pozytywnej jak i odmownej. Wszak przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy jednoznacznie stanowi, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew stanowisku organów obydwu instancji, w żadnym wypadku we wznowionym postępowaniu nie mogła więc zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, skoro decyzja ta obarczona przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ustalała warunki zabudowy dla terenu, na którym w dacie orzekania przez organy administracji we wznowionym postępowaniu obowiązywał plan miejscowy. W sytuacji istnienia przesłanki wznowieniowej, ponowne orzekanie w przedmiocie warunków jest niedopuszczalne ( bezprzedmiotowe), jeżeli obecnie dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu, wyrażonego w wyroku tut. Sądu z dnia 23 maja 2011 r. sygn. akt II SA/GL 1295/10, aby w postępowaniu wznowieniowym miał zastosowanie przepis art. 65 u.p.z.p. Instytucja wygaśnięcia decyzji dotyczy bowiem decyzji niewadliwych, bądź obarczonych jedynie wadami nieistotnymi. Nadto, wskazać przyjdzie, że ograniczenie czasowe, wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dotyczy wyłącznie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ( art. 53 ust. 8 cyt. ustawy ). Z tych też względów zaskarżona decyzja Kolegium jako wydana z naruszeniem art. 149 § 2 oraz art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno zatem poczynić jednoznaczne ustalenia co do obowiązywania na przedmiotowym terenie planu miejscowego poprzez określenie daty podjęcia i numeru uchwały organu gminy oraz źródła jej publikacji i wejścia w życie. W takiej bowiem sytuacji decyzja dotychczasowa z dnia [...]r. jako obarczona przesłanką wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, podlegać winna uchyleniu, zaś postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy umorzyć jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa – po uprzednim i równoczesnym uchyleniu decyzji organu I instancji, wydanej w postępowaniu wznowieniowym w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Z powodu bezprzedmiotowości postępowania o warunki zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje plan miejscowy, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy sądowej są pozostałe zarzuty skarżącej co do naruszenia prawa przy podjęciu decyzji dotychczasowej. Jedynie na marginesie wskazać przyjdzie na brak określenia w decyzji z dnia [...] r. wymaganej ilości miejsc parkingowych i określenia szerokości elewacji frontowej zgodnie z wymogami zawartymi w § 2 pkt 3 i 6 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. nr 169, poz. 1589), co czyni wadliwą decyzję dotychczasową. su.