II SA/Gl 1295/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent – stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił na rzecz I. i M. T. warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa budynku użytkowego – gabinety lekarskie na działce nr "a" w B. przy u. [...]. Na skutek wniosku obecnie skarżącej H. W. Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] r., wznowił postępowanie zakończone wymienioną na wstępie decyzją. Jako przyczynę wznowienia wskazał przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), albowiem skarżąca, pomimo przysługującego jej statusu strony, nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i nie została jej ta decyzja doręczona. Decyzją z dnia [...] r., organ pierwszej instancji powołując się na art. 151 § 2 kpa stwierdził wydanie swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa i wskazał, że naruszenie to polegało na braku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. ponownie stwierdził wydanie swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, wskazując, na czym naruszenie to polegało. W uzasadnieniu wskazano, że z ponownie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Organ stwierdził ponadto, że spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniono ponadto zasadność zastosowania odstępstw w zakresie ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy powołując się na dopuszczalność takich rozwiązań w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Wskazano ponadto, że aktualnie na terenie objętym wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Powołano się na treść art. 146 § 2 kpa. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji organ odwoławczy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji co do wystąpienia przesłanki z art. 146 § 2 kpa. W rezultacie za prawidłową uznał decyzję wydaną w oparciu o art. 151 § 2 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazała na szereg naruszeń, jakie zostały popełnione przez organy orzekające w toku całego postępowania. Zakwestionowała prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. Zarzuciła nierzetelność oraz przewlekłość prowadzonego postępowania. W obszernych wywodach, uzupełnionych w dalszych pismach procesowych, skarżąca podważyła prawidłowość danych przyjętych do analizy. Zakwestionowała wielkość ustalonych w decyzji wskaźników, a ponadto przyjęcie przez organy spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Wskazała, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadziła do podniesienia terenu w taki sposób, że dochodzi do zalewania jej posesji. Zarzuciła także nadmierną ilość miejsc parkingowych, z których korzystanie wpływa negatywnie na jej posesję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została wniesiona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w dniu 23 września 2010 r., zaś skarga została nadana w dniu 25 października 2010 r. W ocenie organu 30-dniowy termin do wniesienia skargi upływał natomiast w sobotę 23 października 2010 r. Z ostrożności procesowej organ odnosząc się do zarzutów skargi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2011 r. uczestniczka postępowania A. M. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i poparła stanowisko skarżącej. Na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. skarżąca podtrzymała skargę i zawarte w niej zarzuty. Wskazała dodatkowo, że nie brała również udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wykazało, że zostały one wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. W pierwszej kolejności, wobec sformułowanego w odpowiedzi na skargę zarzutu uchybienia terminowi do wniesienia skargi, wskazać przyjdzie, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Istotnie zaskarżona decyzja doręczona została skarżącej w dniu 23 września 2010 r. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Termin ten upływał w niniejszej sprawie w dniu 23 października 2010 r. tj. w sobotę. Zgodnie jednak z art. 83 § 2 p.p.s.a. jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym upływ terminu w sobotę ma taki sam skutek, jak upływ terminu w dzień wolny od pracy. Tym samym za ostatni dzień terminu do wniesienia skargi należało uznać poniedziałek 25 października 2010 r. W tym też dniu skarga została oddana w polskim urzędzie pocztowym, a zatem należy uznać, że została wniesiona do sądu z zachowaniem terminu. Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazać przyjdzie, że granice sprawy, o których mowa we wspomnianym wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. wytyczone są w niniejszej sprawie ramami postępowania wznowieniowego wszczętego i prowadzonego na podstawie art. 145 i nast. kpa. Oznacza to, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Tym samym poza granicami niniejszej sprawy pozostaje sama decyzja organu pierwszej instancji z [...] roku. Istotą bowiem postępowania wznowieniowego, w sytuacji kiedy istnieją przesłanki do jego wszczęcia i prowadzenia, jest ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i wydanie jednej z decyzji przewidzianej w art. 151 kpa. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że istniała przesłanka do wznowienia postępowania. Skarżąca bowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją w sprawie warunków zabudowy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Prawidłowo zatem doszło do wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe przeprowadza się w granicach określonych art. 149 § 2, przy czym po wyjaśnieniu przyczyn wznowienia postępowanie winno zmierzać do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zasadnie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie, w którym ponownie dokonał analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu. Postępowanie to jednak, w ocenie Sądu, doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia. W szczególności z załączonych do decyzji organu pierwszej instancji wniosków analizy wynika, że linie zabudowy od strony ulicy [...] mają charakter uskokowy, nieciągły i niedający się ustalić; średni stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 15%, udział powierzchni biologicznie czynnej – 71%; gabaryty i wysokość zabudowy – od 1,5 do 3 kondygnacji i ok. 10m; szerokość elewacji frontowej – średnio 14m; geometria dachu – dwu i wielospadowe o nachyleniu od 11% do 45% oraz płaskie o nachyleniu od 5% do 10%. W wynikach tych brak jest jakichkolwiek ustaleń odnośnie możliwości i powodów odstąpienia od tak ustalonych średnich wskaźników. W aktach sprawy, poza częścią tekstową i graficzną wyników analizy, brak jest materiałów, mogących wskazywać na okoliczność, że przeprowadzona została analiza pod kątem odstąpienia od średnich wskaźników. Podjęta przez organ pierwszej instancji próba uzasadnienia tych odstępstw dokonana w uzasadnieniu decyzji nie pozwala na przyjęcie, iż inne ich wyznaczenie wynika z analizy. Brak jest zatem możliwości dokonania oceny, czy zaszły w sprawie okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać przyjdzie ponadto, że wyniki analizy w zakresie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. ograniczają się jedynie do stwierdzenia, że warunki te zostały spełnione (pkt 9 części tekstowej wyników analizy). W szczególności nie zostało wskazane, na czym polega spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Już same wyżej wskazane uchybienia nie pozwalały na stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Dodatkowo wskazać należy, że w decyzji dotychczasowej w ogóle pominięty został wskaźnik szerokości elewacji frontowej. Wskaźnik ten stanowi o istocie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i jako obligatoryjny jej element (§ 6 rozporządzenia) nie znalazł się w decyzji dotychczasowej. Przeprowadzona we wznowieniowym postępowaniu analiza odnosi się do tego wskaźnika, a pomimo to organy doszły do błędnego przekonania, że ponownie wydana decyzja odpowiadałaby dotychczasowej. Również w ponownie przeprowadzonym postępowaniu znalazł się wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej, czego nie uwzględniała dotychczasowa decyzja. Ta ostatnia kwestia mogła mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, w szczególności w kontekście zarzutów skarżącej odnośnie miejsc parkingowych. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na dokonanie oceny, czy okoliczność ta została należycie wyjaśniona. Za wyjaśnienie takie nie może być w szczególności uznane stwierdzenie, że w decyzji dotychczasowej zawarty został warunek zapewnienia miejsc postojowych wyłącznie na własnej działce. Jedną z niezbędnych przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Wskazówką co do rozstrzygnięcia w kwestii miejsc parkingowych jest przepis § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589). W myśl tego przepisu ustalenia w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie m.in. wymaganej ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu określenie to nie może się ograniczyć, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, do stwierdzenia, że inwestor ma zapewnić wymagane ilości miejsc postojowych na własnej działce. Nie ustalono bowiem nawet w sposób przybliżony, o jaką ilość miejsc postojowych może chodzić, co w przypadku rodzaju planowanego przedsięwzięcia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki tut. Sądu z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 121/06 i z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 794/08 oraz wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 480/09). Ustalenie ilości miejsc parkingowych na własnej działce ma bezpośredni wpływ na określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zwrócić w tym miejscu przyjdzie uwagę, że dotychczasowa decyzja pomija w tej kwestii wniosek inwestorów, w którym określili oni ilość miejsc parkingowych na 10 – 12. Brak ustalenia ilości miejsc parkingowych również przesądza o tym, że w wyniku wznowionego postępowania nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wreszcie zgodzić się przyjdzie również z tym zarzutem skarżącej, który dotyczy niedostatecznego przeprowadzenia analizy w zakresie kontynuacji funkcji. Z akt sprawy wynika bowiem, że znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty pełniące funkcje usługowe, znacznie odbiegają parametrami w zakresie tych funkcji od planowanej inwestycji. Nie sposób w tym miejscu przesądzić, że z uwagi na funkcję planowana inwestycja nie mogłaby być w ogóle realizowana w tym terenie. Jednakże z uwagi na lakoniczność rozważań w tym zakresie, a w szczególności na brak ustaleń w części tekstowej wyników analizy, nie sposób również zgodzić się z ustaleniami organu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wydania po wznowieniu postępowania decyzji innej, aniżeli jednej z wymienionych w art. 151. To oznacza, że w niniejszej sprawie winna była zapaść decyzja, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Nie istnieje bowiem podstawa odmowy uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, a to wobec jednoznacznego ustalenia, że istniały podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jak wskazano wyżej, nie znajdzie również zastosowania w sprawie art. 146 § 2 kpa. Powyższe okoliczności powodują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2, a także art. 7 i 77 kpa), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji, poza powyższymi wskazaniami, ustali, czy i w jakiej dacie wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący wnioskowany teren. W zależności bowiem od tej daty oraz od daty wydania pozwolenia na budowę, zastosowanie może znaleźć przepis art. 65 u.p.z.p. W zależności od tych ustaleń organ dokona ponadto oceny, czy w sytuacji, w której istnieją przesłanki do uchylenia decyzji dotychczasowej, ponowne orzekanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopuszczalne, jeżeli dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, wobec sformułowanego w skardze zarzutu odnośnie kręgu stron postępowania wznowieniowego, organ pierwszej instancji przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, w pierwszej kolejności zweryfikuje swoje dotychczasowe ustalenia w tej kwestii.