IV SA/Wa 886/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez W. S. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2010r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949r. unieważniającego dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946r. nr [...], na podstawie którego W. R. przyznano całość gospodarstwa rolnego po [...] Z. A. wraz ze znajdującymi się na nim zabudowaniami o pow. 10,58 ha położonego w gromadzie M., gmina D. W uzasadnieniu wskazano, że dokumentem nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946r. Nr [...] wydanym na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13) Powiatowa Komisja Ziemska w B. przyznała W. R. całość gospodarstwa rolnego po [...] Z. A. wraz ze znajdującymi się na nim zabudowaniami o pow. 10,58 ha. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1949r. wydanym na podstawie art. 101 pkt 1 lit b i art. 87 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) Wojewódzka Komisja Ziemska w B. unieważniła dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946r. Wskazała, że na nadanym W. R. gruncie młyn murowany zgodnie z obowiązującymi przepisami nie mógł być przydzielony osobie prywatnej. Posiadał on zdolność przemiałową 6,30 ton na dobę, a według uchwały Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 26 listopada 1946r. młyny o zdolności przemiałowej powyżej 3 ton na dobę nie mogły być przydzielane osobom prywatnym. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009r. W. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949r. twierdząc, że uchwała Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów nie była opublikowana i stanowiąc uchwałę samoistną nie mogła być podstawą do wzruszenia ostatecznej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] kwietnia 1949r. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wnioskodawcę, Minister utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Wskazano, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. wydana została na podstawie art. 101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Weryfikowany przez tę Komisję dokument nadania ziemi został wydany na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. a i b dekretu przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Z dokumentu nadania ziemi z [...] kwietnia 1946r. nie wynika, na jakiej podstawie został on wydany, ale należy przyjąć, że w oparciu o art. 1 ust. 2 lit. b (utworzenie nowego samodzielnego gospodarstwa rolnego). Zgodnie z art. 12 dekretu obszar nowoutworzonych gospodarstw w zasadzie nie mógł być większy niż 5 ha ziemi średniej jakości. Przy czym zgodnie z § 2 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. w przypadku gospodarstw średniorolnych, uprawnione do korzystania z reformy rolnej uważa się gospodarstwa od 5-10 ha użytków rolnych, których posiadacze są obarczeni liczną rodziną. Dokument nadania ziemi stanowił o nadaniu gospodarstwa rolnego o powierzchni dwukrotnie przekraczającej określone w dekrecie oraz rozporządzeniu normy obszarowe oraz stanowił o nadaniu na rzecz osoby prywatnej młyna gospodarczego o zdolności przemiałowej znacznie przekraczającej potrzeby indywidualnego gospodarstwa rolnego (młyn nie był "narzędziem" służącym do obsługi średniorolnego gospodarstwa rolnego). Wobec powyższego nadanie osobie prywatnej młyna gospodarczego stanowiło zaprzeczenie określonych w dekrecie założeń, których celem było budowanie ustroju rolnego opartego na gospodarstwach rolnych stanowiących własność prywatną. Odpowiadając na zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że nie jest uzasadnione powoływanie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i wywodzenie, że wszystkie młyny o zdolności przemiałowej poniżej 15 ton na dobę mogły podlegać przekazaniu na rzecz osób fizycznych. Dalej stwierdzono, że przepisy zawarte w uchwale Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 26 listopada 1946r. określają wprawdzie maksymalną zdolność przemiałową młyna, który mógł być przydzielony osobie fizycznej, lecz powołanie się na nie w rozstrzygnięciu Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy podstawą do unieważnienia dokumentu nadania ziemi wydanego na rzecz W. R. było wydanie tejże decyzji z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. oraz rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r., które to stanowiły podstawę do stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi. Skarżący wskazywał, że Wojewódzka Komisja Ziemska bezpodstawnie wydała kwestionowane rozstrzygnięcie w trybie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia z 22 marca 1928r. Tymczasem według ówcześnie obowiązującej wykładni prawa zwrot "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" odczytywano jako wydanie decyzji z "pogwałceniem wyrażonego przepisu prawa albo bez oparcia o jakiekolwiek przepisy prawa". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył W. S. reprezentowany przez pełnomocnika. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego decyzja nadzorcza z dnia [...] kwietnia 1949r. wydana została bez podstawy prawnej. Podtrzymuje stanowisko, że ustawa z dnia 3 stycznia 1946r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej obejmowała młyny o zdolności przemiałowej powyżej 15 ton zboża na dobę. Natomiast młyn, którego dotyczy sprawa o zdolności przemiałowej 6,3 tony na dobę był młynem średniej wielkości wybudowanym do obsługi tegoż gospodarstwa rolnego. Z art. 6 dekretu PKWN wynika, że pod dekret podpadały nie tylko same grunty orne, lecz również powiązane z gospodarstwem rolnym przedsiębiorstwa rolne, a za takie niewątpliwie należy uznać przedmiotowy młyn. W ocenie skarżącego treść uchwały Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 26 listopada 1946r. potwierdza, że w ramach reformy rolnej dopuszczano przydzielanie gospodarstw rolnych razem z młynem, z tym, że w tej uchwale odgórnie ograniczono wielkość młynów, których to dotyczyło. Przydzielenie W. R. całego gospodarstwa wraz z funkcjonalnie powiązanym młynem nie było sprzeczne z ówcześnie obowiązującymi przepisami i dlatego nie było podstaw do działania władzy nadzorczej z urzędu. Nadto przydzielenie tego młyna nie mogło być przypadkowe, gdyż dysponował on odpowiednim doświadczeniem w tej dziedzinie. Pozostawił on bowiem na W. gospodarstwo rolne, w tym sprawny młyn wodny. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika postępowania, w którym została wydana oceniana przez Sąd decyzja administracyjna. W postępowaniu nieważnościowym bowiem zasadnicze znaczenie ma norma procesowa tj. art. 156 kpa i nast., a dopiero w dalszej kolejności przepisy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I SA 1506/00, LEX nr 81968 oraz wyrok z dnia 02.02.2006r. w sprawie II OSK 489/05, LEX nr 196694 ). W niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe zainicjowane wnioskiem W. S. odnosiło się do decyzji administracyjnej wydanej także w trybie nadzwyczajnym. Mianowicie kwestionowane orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949r. unieważniające dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946r. zostało oparte na normie art. 101 pkt 1 lit b) rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tego aktu władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej - ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej jako nieważną każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949r. jako przyczynę wyeliminowania ostatecznej decyzji administracyjnej tj. dokumentu nadania ziemi wskazuje okoliczność wydania przez Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów uchwały z dnia 26 listopada 1946r., z której wynikało, że młyny o zdolności przemiałowej powyżej 3 ton na dobę nie mogły być przydzielane osobom prywatnym. Zatem w sprzeczności aktu nadania z ową uchwałą Wojewódzka Komisja Ziemska upatruje podstawy do zastosowania trybu nadzwyczajnego. Wraz bowiem z gospodarstwem rolnym przydzielonym dokumentem nadania z dnia [...] kwietnia 1946r. W. R. otrzymał młyn o zdolności przemiałowej powyżej 3 ton na dobę. Należy stwierdzić, co wynika z analizy treści uzasadnienia omawianego orzeczenia, że był to jedyny powód, którym Wojewódzka Komisji Ziemska kierowała się przy orzekaniu w trybie art. 101 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] kwietnia 1949r wydanego w trybie art. 101 powołanego rozporządzenia wystąpił następca prawny W. R. wskazując, że uchwała Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów nie mogła stanowić podstawy do uchylenia aktu nadania. Tymczasem Minister rozpatrując ten wniosek doszedł do przekonania, że podstawą unieważnienia aktu nadania ziemi było wydanie decyzji z naruszeniem przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r. oraz rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. W konsekwencji, w jego ocenie, orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej w B. z dnia [...] kwietnia 1949r. unieważniające dokument nadania ziemi z dnia [...] kwietnia 1946r. nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą. Nie można podzielić stanowiska organu z przyczyn, jak poniżej. Tok rozumowania zaprezentowany w zaskarżonej decyzji prowadzi do tego, że w niniejszym postępowaniu odnoszącym się do orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej organ dokonał ustaleń i wywodów, które mogłyby znaleźć się właśnie w owym orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. Stwierdził bowiem, że dokument nadania ziemi rażąco naruszył art. 1 ust. 2 lit. a) i b) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 2 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. Tego rodzaju zarzuty mogły znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej, gdy dokonywano oceny aktu nadania ziemi, nie zaś w postępowaniu nadzorczym oceniającym owo orzeczenie. Minister de facto poprowadził postępowanie nieważnościowe w stosunku do aktu nadania ziemi, nie zaś w stosunku do orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej. Jak już podkreślono wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Ziemskiej z dnia [...] kwietnia 1949r. Orzeczenie to wskazywało na naruszenie aktem nadania ziemi uchwały Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów i w tym upatrywało przesłanki do uchylenia tegoż aktu w trybie art. 101 pkt 1 lit b) rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Rolą Ministra było zatem zbadanie w trybie postępowania nieważnościowego czy Wojewódzka Komisja Ziemska wskazując na uchwałę Prezydium Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów jako źródło wyeliminowania z obrotu prawnego aktu nadania ziemi naruszyła przepisy wówczas obowiązujące. Jeżeli tak, czy można przypisać owemu naruszeniu, w świetle ówczesnych standardów stosowania prawa, charakteru rażącego. Postępowanie obecnie prowadzone dotyczy bowiem orzeczenia unieważniającego akt nadania ziemi, nie zaś samego aktu nadania. W ocenie Sądu doszło zaskarżoną decyzją do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2) kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i z tego względu koniecznym było jej uchylenie, jak również decyzji ją poprzedzającej. Z tych względów orzeczono na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., natomiast pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a.