II SA/Kr 232/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...] " w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie przekazania podania organowi właściwemu skargę oddala W dniu [....] kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie "[....] " w K. złożyło w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. wniosek o "wyłączenie organu jakim jest Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pt. Budowa Termicznego Przekształcania Odpadów przy ul. Giedroycia w Krakowie" jako elementu projektu "Program Gospodarki Odpadami w Krakowie" sprawa znak WS-04.WM.762 7-484/09". W uzasadnieniu wniosku Stowarzyszenie wskazało, że Prezydent prowadzi postępowanie w sprawie, w której inwestorem jest spółka miejska Gminy Kraków. Działania urzędników podległych Prezydentowi mogą w takiej sprawie nie być bezstronnymi, dlatego winny zostać zastosowane przepisy art. 24 i 25 kpa. Opisując uchybienia popełnione w postępowaniu Stowarzyszenie ostatecznie wskazało, że "uzasadniony wydaje się pogląd o wyłączeniu wszystkich pracowników urzędu Wydziału Kształtowania Środowiska oraz osób piastujących funkcje organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym pracownik organu podlega wyłączeniu, jeżeli pozostaje ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki". Postanowieniem z dnia 13 maja 2010 r. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. "po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "[....] " o wyłączenie organu jakim jest Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia pt. .Budowa Termicznego Przekształcania Odpadów przy ul Giedroycia w Krakowie" jako elementu projektu "Program Gospodarki Odpadami w Krakowie" sprawa znak WS-04.WM.762 7-484/09", na podstawie: art. 24, art. 25 oraz art. 65 § 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przekazało sprawę do Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego do jej rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że o wyłączeniu pracownika na podstawie art. 24 § 3 kpa orzeka jego bezpośredni przełożony w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Wyłączenie organu administracji publicznej na podstawie art. 25 § 1 kpa następuje z mocy prawa, a zatem wydanie odrębnego postanowienia w tej sprawie jest zbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie organu jakim jest Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, stąd Kolegium postanowiło przekazać sprawę do Prezydenta Miasta K. , jako do organu właściwego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie "[....] " w dwóch pismach: działając przez pełnomocnika radcę prawnego dr J.L. oraz odrębnym pismem podpisanym przez członków zarządu Stowarzyszenia M.Z. i W.B. . W pierwszym piśmie zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów art. 61 §1 kpa w zw. z art. 11 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne założenie, że żądanie strony dotyczyło wyłączenia pracownika Urzędu Miasta K. , a nie organu gminy, czyli Prezydenta Miasta K. Zarzucono też naruszenie art. 64 §2 zw. z art. 63 §2 kpa przez brak wezwania wnioskodawcy do wyjaśnienia lub doprecyzowania żądania. Podkreślono, że w istocie wniosek o wyłączenie dotyczy organu, jakim jest Prezydent Miasta K. W drugim piśmie zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o wyłączenie wszystkich pracowników Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. od udziału w postępowaniu ...." Stowarzyszenie "[....] " podniosło, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 25 kpa. Prezydent Miasta K. prowadzi bowiem postępowanie w sprawie, w której inwestorem jest Gmina K. Pracownicy Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, jako podlegli służbowo Prezydentowi Miasta K. powinni zostać wyłączeni od udziału w postępowaniu, ponieważ pozostają z nim, jako stroną wnioskującą, w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na ich prawa lub obowiązki. Interesy majątkowe, o których mowa w art. 25 kpa "utożsamiają wydatkowanie środków z budżetu gminy na realizację inwestycji które należą do zadań własnych gminy". W piśmie z dnia [....] maja 2010 r. Stowarzyszenie "[....] ", w nawiązaniu do wniosku o wyłączenie "organu jakim jest Wydział Kształtowania Środowiska...", jako dodatkowy argument przemawiający za wyłączeniem Prezydenta Miasta K. wskazało fakt wydania przez Prezydenta postanowienia o odmowie wyłączenia podległych pracowników. W piśmie z dnia [....] maja 2010 r. Stowarzyszenie wskazało na kolejne uchybienia w postępowaniu mające przemawiać za brakiem bezstronności organu. Postanowieniem z dnia 20 września 2010 r. [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku stowarzyszenia "[....] " o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podniosło, że kompetencja do orzekania o wyłączeniu organu administracyjnego nie wynika ani z ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, ani z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z art. 25 kpa wynika jedynie kompetencja Kolegium związana z instytucją wyłączenia organu i jest nią uprawnienie do załatwienia sprawy lub wyznaczenia innego organu właściwego do jej załatwienia. Organ wskazał, że strona skarżąca wyraźnie żąda wydania orzeczenia o wyłączeniu organu - Prezydenta Miasta K. , uzasadniając to tym, iż dochodzi do konfliktu interesów związanego z tożsamością organu właściwego do załatwienia sprawy i organu reprezentującego gminę będącą inwestorem. Jeżeli wnioskodawca jest przekonany o istnieniu okoliczności uzasadniającej wyłączenie Prezydenta Miasta K. od załatwienia sprawy, to okoliczność tę powinien podnosić w toku postępowania w piśmie kierowanym do organu prowadzącego postępowanie. Wyłączenie organu następuje z mocy prawa, a zatem jeżeli rzeczywiście byłyby ku temu przesłanki to organ prowadzący postępowanie, po zwróceniu mu uwagi na zaistnienie stosownych okoliczności, powinien powstrzymać się od dalszych czynności w sprawie i przekazać sprawę do załatwienia organowi wyższego stopnia. Jeżeli jednak organ l instancji nawet pomimo pisemnego stanowiska strony, tego nie uczynił, to momentem na kwestionowanie tej okoliczności będzie etap odwołania od decyzji. Strona postępowania, która jest przekonana o tym, że zachodzą przesłanki do wyłączenia organu z mocy prawa, może zwrócić na to uwagę w treści odwołania żądając z tego powodu uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania innemu organowi. Złożenie do organu wyższego stopnia wniosku o wyłączenie organu l instancji, w trakcie trwania postępowania, było skierowaniem podania do organu niewłaściwego. Podanie to w chwili kiedy toczyło się postępowanie w pierwszej instancji rozważyć mógł jedynie organ prowadzący postępowanie. Zdaniem Kolegium nie było potrzeby wzywania wnioskodawcy do wyjaśnienia treści żądania albowiem z wniosku w sposób jasny wynikało, że sprawa, której dotyczy żądanie strony, leży poza zakresem właściwości Kolegium. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej stowarzyszenia "[....] " Strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: a) nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. rażące naruszenie art. 124 § 1 kpa w zw. z art. 1, art. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez brak wskazania adresata zaskarżonego postanowienia albo wskazania go jedynie w rozdzielniku, mimo że jest to obligatoryjny element każdego rozstrzygnięcia administracyjnego. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1 kpa oraz art. 7, 8, 9 i 10 kpa poprzez uznanie, że wniosek skarżącej z dnia 19 kwietnia 2010 r. jest wnioskiem żądającym wyłączenia organu na podstawie innej niż art. 24 § 3 kpa, mimo że z treści wniosku oraz okoliczności wynikało, że jest to wniosek złożony na podstawie art. 24 § 3 kpa.; naruszenie art. 65 § 1 kpa w zw. z art. 24 § 3 kpa oraz art. 17 pkt a kpa poprzez przekazanie wniosku skarżącej z dnia [....] kwietnia 2010 r. do Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego, mimo że organem właściwym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ; naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 25 kpa, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez nie wyłączenie organu jakim jest Prezydent Miasta K. od udziału w sprawie, mimo że przepisy kpa determinowały jego wyłączenie; Zdaniem strony skarżącej w rozpoznawanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 24 § 3 kpa. Uznanie przez Organ, że wniosek skarżącej z dnia 19 kwietnia 2010 r. jest wnioskiem o wyłączenie organu na podstawie art. 25 lub art. 26 kpa stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa. Organem właściwym do rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia Prezydenta Miasta K. oraz pracowników Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ wyższego stopnia zgodnie z art. 17 pkt a kpa. Organem wykonawczym Gminy Miejskiej K. jest Prezydent Miasta K. , którego zadaniem jest m.in. gospodarowanie mieniem gminnym i reprezentowanie miasta na zewnątrz. Prezydent więc, jako organ wykonawczy jedynego akcjonariusza (gminy K. ) decyduje o kierunkach działania i rozwoju inwestora [....] Holdingu Komunalnego SA. Prezydent jest równocześnie stroną (art. 24 ust. 1 pkt 1 u.s.g.), jej przedstawicielem i - pracownikiem urzędu miasta K. (art. 2 pkt 1 lit c ustawy o pracownikach samorządowych)- pracownikiem (art. 24 ust. 1 pkt 4 u.s.g.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi W zakresie zarzutu braku wskazania adresata Kolegium podniosło, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji czy postanowienia jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Zatem oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji, ale może także znaleźć się dopiero w rozdzielniku, gdy przykładowo stron będzie wiele. W niniejszej sprawie adresaci postanowienia z dnia 20 września 2010 roku wymienieni zostali w załączniku do postanowienia, tzw. rozdzielniku sprawy. W zakresie zarzutów merytorycznych, skoro skarżący uściślił, że wniosek dotyczy wyłączenia organu, Kolegium podkreśliło, że wyłączenie organu następuje z mocy prawa, a zatem jeżeli rzeczywiście byłyby ku temu przesłanki, to organ prowadzący postępowanie po zwróceniu mu uwagi na zaistnienie stosownych okoliczności powinien powstrzymać się od dalszych czynności w sprawie i przekazać sprawę do załatwienia organowi wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza przedmiot skargi. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie o przekazaniu podania organowi właściwemu. Zadaniem Sądu jest więc zbadanie, czy to postanowienie pozostaje w zgodzie z prawem, a więc ocena czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rzeczywiście nie było organem właściwym do załatwienia podania i czy właściwym był w tej kwestii Prezydent Miasta K. , któremu podanie przekazano. Poza granicami sprawy pozostaje problem istnienia podstaw prawnych do wyłączenia Prezydenta Miasta i pracowników Urzędu. Stąd też podnoszone przez skarżące Stowarzyszenie okoliczności mające uzasadniać wniosek o wyłączenie nie podlegają badaniu merytorycznemu, a ich treść może być uwzględniona tylko i wyłącznie dla oceny ustaleń Kolegium co do treści zgłoszonego żądania. Zgodnie z art. 65 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie skarżonego postanowienia, jeżeli organ administracji, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, przy czym przekazanie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podanie, którego skarżone postanowienie dotyczy – to pismo strony skarżącej z dnia [....] kwietnia 2010 r. Podanie to nazwano "wnioskiem o wyłączenie organu jakim jest Wydział....", ale w jego treści podano dwie podstawy wyłączenia : art. 24 kpa dotyczący wyłączenia pracownika i art. 25 kpa. dotyczący wyłączenia organu, przy czym dla obu podstaw wskazano te same okoliczności tj. fakt, że inwestorem jest Spółka gminna, a postępowanie prowadzi prezydent miasta i podlegli mu pracownicy. Także i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ( na który złożyły się opisane wyżej dwa pisma) skarżące Stowarzyszenie nie zdecydowało jednoznacznie, czy żądanie wyłączenia dotyczy organu, czy pracowników. Co prawda wskazało już tylko przepis art. 25 kpa, ale domagało się także "wyłączenia wszystkich pracowników". Dopiero w skardze do sądu Stowarzyszenie jako podstawę prawną swego żądania wskazało art. 24 § 3 kpa jednocześnie formułując pod adresem organu zarzut naruszenia art. 65 § 1 kpa polegający na braku wyjaśnienia istotnej treści podania. Ocenie Sądu zatem podlegać musi to, czy opisana treść podania z dnia 19 kwietnia 2010 r. , bez stosowania instrumentu z art., 64 § 2 kpa, była wystarczająca dla prawidłowego wskazania właściwego do jego załatwienia organu. Odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 maja 2010 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze odniosło się w istocie do obu wskazanych podstaw wyłączenia wskazując, że dla rozpinania którejkolwiek z nich nie jest właściwe. Tę ocenę Sąd rozpoznający sprawę podziela. Z całą pewnością Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było właściwe do załatwienia wniosku o wyłączenie organu. Po pierwsze w kwestii tej ustawa nie przewiduje wydania aktu administracyjnego, ponieważ wyłączenie następuje z mocy prawa w razie zaistnienia jednej z wymienionych w art. 25 § 1 kpa przesłanek. Organ administracji, stwierdziwszy istnienie przesłanki, odstępuje od prowadzenia sprawy i dopiero następnie przedstawia sprawę organowi wyższego stopnia. Choć więc nie wydaje żadnego aktu administracyjnego, to tylko on może odpowiednio zareagować na podanie strony wskazujące podstawy wyłączenia. Tylko zatem organ prowadzący postępowanie jest właściwy do "załatwienia" podania o jego wyłączenie. Podobnie rzecz ma się z wyłączeniem pracowników. Wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 kpa następuje z mocy prawa, wszystkie zatem wyżej poczynione uwagi dotyczące wyłączenia organu pozostają aktualne. Nieco odmiennie kształtuje się kwestia wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 3 kpa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że w kwestii tej bezpośredni przełożony wydaje postanowienie. Oczywiste jest, że dla pracowników Urzędu Miasta bezpośrednim przełożonym jest Prezydent, on zatem byłby uprawniony do wydania stosownego postanowienia. Spór w rozpoznawanej sprawie w istocie jednak dotyczy osoby samego Prezydenta. Skarżący uznał, że skoro w istniejącym systemie samorządowym nie można wskazać "bezpośredniego przełożonego" Prezydenta, który jest przecież pracownikiem, to rolę tego przełożonego winien spełnić organ wyższego stopnia. Rzeczywiście pogląd taki został zaprezentowany w orzecznictwie ( por. wyrok NSA 5 czerwca 2007 r. II OSK 879/06), ale sąd rozpoznający sprawę poglądu tego nie podziela. Nie ma bowiem żadnych podstaw, aby pojęcie "bezpośredniego przełożonego" utożsamiać z pojęciem organu wyższego stopnia. Jest oczywiste, że użyte w § 3 art. 24 kpa określenie odnosi się do stosunków pracowniczych, a nie administracyjnych i wyłączenie pracownika lokuje wśród działań kierowniczych, a nie publicznoprawnych. Przyjmując nawet za orzecznictwem, że "bezpośredni przełożony" w sprawie wyłączenia pracownika wydaje postanowienie, nie sposób postanowieniu temu nadać inną, niż dotyczącą stosunków pracowniczych, rangę. W każdym zaś razie postanowienie do nie podlega zaskarżeniu, a jego zgodność z prawem może być badana dopiero w postępowaniu odwoławczym. Rzecz w tym, że to właśnie organ wyższego stopnia odwołania od decyzji rozpoznaje i to on sprawdza, czy zachodziły podstawy do wyłączenia – także piastuna organu - na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Nie do zaakceptowania zaś jest sytuacja, w której organ rozpoznający odwołanie musiałby dokonać kontroli własnej czynności w sprawie wyłączenia dokonanej już wcześniej w roli "bezpośredniego przełożonego". Strona zatem domagająca się wyłączenia piastuna organu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, działania organu I instancji w tej mierze może kwestionować w odwołaniu. Takiego uprawnienia byłaby w istocie pozbawiona, gdyby to organ II instancji działania takie miał podejmować jako "bezpośredni przełożony". Stwierdzić więc należy, że, jakkolwiek rzeczywiści podanie Stowarzyszenia nie było do końca precyzyjne, to dla każdej z mogących wynikać z niego alternatyw właściwy był organ I instancji, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pod tym względem zaskarżone więc postanowienie jest zgodne z prawem. Postanowienie to nie jest także obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § kpa. Po pierwsze wskazać należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa, wskazany przez skarżące Stowarzyszenie jako podstawa stwierdzenia nieważności postanowienia, nie jest normą pełną i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Dopiero wówczas, kiedy inny szczególny przepis prawa, stanowiący dopełnienie normy, przewiduje nieważność aktu z przyczyn innych niż wymienione w punktach 1-6 § 1 art. 156, zastosowanie ma przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Takiego zaś, szczególnego przepisu regulującego przesłanki nieważności "z mocy prawa" postanowienia o przekazaniu podania nie ma. Po drugie nie ma podstaw do stwierdzenia, że postanowienie rażąco narusza przepis art. 124 § 1 kpa przez to, że nie wskazuje adresata. Podanie o wyłączenie zostało skierowane przez Stowarzyszenie bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przed którym nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a w szczególności takie, w którym miałyby uczestniczyć strony postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Podanie Stowarzyszenia takiego postępowania przed SKO nie wszczęło, bo jedyną formalną czynnością tego organu było przekazanie podania organowi właściwemu. Jedynym więc w istocie adresatem postanowienia o przekazaniu było skarżące Stowarzyszenie i to ono zostało w postanowieniu wyraźnie wymienione i opisane jako autor przekazywanego podania. Bez znaczenia więc pozostaje to, że do zaskarżonego postanowienia, zapewne w wyniku dostępu do akt sprawy, dołączono "rozdzielnik" z listą stron postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Także i ten więc zarzut okazał się nietrafny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w wyroku.