III SAB/Kr 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Starosty Powiatowego zobowiązuje Starostę Powiatowego do załatwienia w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy T. S. w przedmiocie zarzutów do obowiązującego od dnia 19.02.2010 r. operatu ewidencji gruntów i budynków. W piśmie z dnia [...] 2010 r. skierowanym do Starosty, T. S. przedstawił swoje zarzuty do danych ujawnionych w projekcie operatu ewidencji gruntów i budynków dla jednostki ewidencyjnej Z. Jako podstawę prawną swoich zarzutów T. S. wskazał art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. T. S. stwierdził, iż treść mapy ewidencyjnej nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami, ponieważ Gmina obrębu A. nie jest zgodna z granicą wsi A. i sołectwa A-B. Zgodnie natomiast z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta pismem z dnia [...] 2010 r. Nr [...] poinformował T. S., że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 grudnia 2005r. w sprawie ustalenia, zmiany i znoszenia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz obiektów fizjograficznych ustaliło, że wieś B. stanowi część wsi A. Nadanie nazwy B. części wsi A. nie spowodowało konieczności utworzenia nowego obrębu ewidencyjnego. Starosta wskazał, iż Wójt Gminy Z. pismem Nr [...] z dnia [...] 2006r. wyjaśnił, że wprowadzona w/w rozporządzeniem zmiana nazwy części wsi A. i nazwanie jej wsią B. nie spowodowała zmiany granic obrębu ewidencyjnego A., a zatem Gmina nie widzi podstaw do ponoszenia kosztów związanych z wydzieleniem nowego obrębu. Organ stwierdził, iż Wójt Gminy Z. został poinformowany, że gdyby proponowana zmiana miała polegać na podziale dotychczasowego obrębu ewidencyjnego A. i utworzeniu dwóch obrębów ewidencyjnych odpowiadających granicom nowych sołectw, wówczas zmiana w operacie ewidencji gruntów może być wprowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), a wówczas koniecznym będzie zabezpieczenie przez Gminę środków finansowych na pokrycie kosztów wykonania czynności technicznych i sporządzenia opracowań geodezyjnych związanych z ustaleniem w trybie rozgraniczenia, granic nowo utworzonych obrębów, zmianą numeracji działek ewidencyjnych i sporządzeniem wykazów zmian do ujawnienia w księgach wieczystych. Starosta zaznaczył, że nie jest kompetentny do występowania z wnioskiem do Wójta Gminy Z. z inicjatywą podziału administracyjnego gminy zarezerwowaną dla podejmowania inicjatyw lokalnych. Pismem z dnia [...] 2010 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego zażalenie na bezczynność Starosty. Wskazał, iż Starosta nie rozpatrzył podniesionych przez niego w piśmie z dnia [...] 2010 r. zarzutów w drodze decyzji do czego zobowiązywał go art. 24a ust. 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Postanowieniem z dnia [...] 2010 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 37 § 1 w związku z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał zażalenie T. S. za nieuzasadnione. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż literalna wykładnia art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzi do wniosku, że o zarzucie w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie w sytuacji, kiedy legitymowany do tego podmiot wystąpi z żądaniem dotyczącym określonych danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym na potrzeby modernizacji. W przypadku zaś, gdy jego żądanie dotyczy innych danych ujawnionych w ewidencji – tryb postępowania przewidziany w art. 24a ust. 9 nie może znaleźć zastosowania, jako że wspomniany wymóg stanowi przesłankę formalną wszczęcia postępowania w tym trybie. Zdaniem tego organu, dopiero w przypadku spełnienia tego wymogu na organie przeprowadzającym modernizację ewidencji gruntów i budynków spoczywać będzie obowiązek rozpoznania sprawy i zakończenia jej w formie decyzji zgodnie z dyspozycją art. 24a ust. 10 w/w ustawy, w przeciwnym bowiem razie na organie administracji publicznej nie ciąży żaden tego rodzaju obowiązek, jako że nie dochodzi w ogóle do powstania sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, że prezentowana wykładnia znajduje w szczególności potwierdzenie w brzmieniu art. 24a ust. 11 w/w ustawy, zgodnie z którym do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. Zdaniem organu, przywołany przepis jednoznacznie sugeruje, iż postępowanie w trybie art. 24a ust. 9 dotyczyć może wyłącznie tego rodzaju żądań, które dotyczą danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym na potrzeby modernizacji, nie zaś wszelkich danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Nie sposób byłoby bowiem utrzymywać, że w razie wystąpienia z żądaniem zmiany danych nie objętych modernizacją, w stosunku do tych danych – na zasadzie art. 24a ust. 11 – uchylona zostaje ich moc wiążąca. Organ ten podzielił stanowisko Starosty, iż z uwagi na fakt, że przebieg granicy obrębu A. nie stanowi przedmiotu dokonywanej modernizacji, rozpoznanie żądania T. S. zawartego w piśmie z dnia [...] 2010 r. nie mogło być dokonane w oparciu o przepis art. 24a pkt 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, iż Starosta prawidłowo rozpoznał żądania zgłoszone przez T. S., jako że wniosek poprzez jednoznaczność zamieszczonego w nim żądania nie pozostawiał żadnych wątpliwości odnośnie trybu w jakim miało nastąpić jego rozpatrzenie. Tym samym, zdaniem tego organu, postępowanie Starosty nie nosi znamion bezczynności w rozumieniu art. 35-38 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto organ rozpatrujący zażalenie stwierdził, że Starosta nie jest kompetentny do występowania z wnioskiem do Wójta Gminy Z. z inicjatywą podziału administracyjnego gminy, o co pośrednio wnosił T. S. i w obecnym stanie rzeczy, osiągnięcie żądanego przez T. S. rezultatu (tj. dokonanie odpowiednich zmian danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących wydzielenia nowego obrębu ewidencyjnego B. z dotychczasowego obrębu A.) możliwe będzie wyłącznie pod warunkiem przedłożenia przez Wójta Gminy stosownej dokumentacji geodezyjnej, o której mowa w piśmie Starosty z dnia [...] 2010 r. Pismem z dnia [...] 2010 r. T. S. wniósł skargę na bezczynność Starosty polegającą na nierozpoznaniu jego zarzutów zawartych w piśmie z dnia [...] 2010 r. w drodze decyzji. Skarżący podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) granice obrębów wiejskich powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw. Wskazał, iż z posiadanego przez niego pisma Wojewódzkiego Geodety wynika, że powierzchnia obrębu A. wynosi 339 ha, z tego powierzchnia wsi A. wynosi 227 ha, a powierzchnia wsi B. wynosi 112 ha. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że jego zarzut nie był chybiony, gdyż stan powierzchni obrębu A. 339 ha nie odpowiada stanowi powierzchni wsi A., który wynosi 227 ha. Tym samym zdaniem skarżącego, treść mapy ewidencyjnej tego projektu jest niezgodna z obowiązującymi przepisami o ewidencji gruntów. Odnosząc się do pisma Starosty z dnia [...] 2010 r. skarżący stwierdził, że Wójt Gminy Z. nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń odnośnie podziału na obręby i ustalenia ich granic, gdyż zgodnie z ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne należy to do zadań właściwego miejscowo starosty. W odpowiedzi na skargę Starosta stwierdził, że podniesiony przez skarżącego zarzut nie zastosowania przy udzielaniu odpowiedzi art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest chybiony, albowiem w drodze decyzji wydanej w oparciu o powyższy przepis starosta orzeka o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów dotyczących danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków opracowanym w trybie art. 24a ust. 1, tj. w wyniku przeprowadzonej modernizacji. Organ podkreślił, że na terenie m.in. obrębu A. przeprowadzono modernizację operatu ewidencji gruntów i budynków, polegającą na aktualizacji operatu ewidencyjnego o dane dotyczące jedynie użytków gruntowych zabudowanych i uzupełnieniu operatu ewidencyjnego o dane dotyczące budynków i lokali, a nie na zmianie granic podziału administracyjnego Gminy Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów i jest dopuszczalna wtedy, gdy organ nie załatwia w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy w formie: 1) decyzji administracyjnej (pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a); 2) postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2 art. 3 § 2 p.p.s.a), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3 art. 3 § 2 p.p.s.a), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a), czy też pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanej w indywidualnej sprawie (pkt 4a art. 3 § 2 p.p.s.a.). O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Skarga na bezczynność ma natomiast na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Przedmiotem skargi T. S. jest bezczynność Starosty polegająca na nierozpoznaniu w formie decyzji zarzutów skarżącego złożonych w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010r. Nr 193, poz. 1287). Zarzuty te dotyczyły modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla miejscowości: C., D., A., E. i W. W ocenie Sądu skarga T. S. jest uzasadniona. Sąd zwraca uwagę na to, że tryb postępowania w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków zarządzonego przez starostę, a w szczególności etapy tego postępowania oraz uprawnienia służące zainteresowanym na poszczególnych etapach postępowania modernizacyjnego, został określony w art. 24a ustawy- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tym przepisem: "Art. 24a. 1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. (...) 4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego. (...) 6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. (...) 8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. 9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. 10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. 11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. 12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków." Bezspornym jest, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych zabudowanych i założenia ewidencji budynków i lokali dla obrębów ewidencyjnych: C., D., A., E. i W. położonych w jednostce ewidencyjnej Z. został wyłożony do wglądu w siedzibie Starostwa Powiatowego w dniach od 29 stycznia do 18 lutego 2010 r. Następnie, w dniu 16 lipca 2010 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] pod poz. [...] informacja Starosty z dnia 29 czerwca 2010 r. stwierdzająca, że wyżej wymieniony projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się z dniem 19 lutego 2010 r. operatem ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przytoczoną wyżej treścią art. 24a ust. 9 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyły dane zawarte w wyżej wymienionej ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, mógł w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...] informacji Starosty z dnia 29 czerwca 2010 r. zgłaszać zarzuty do tych danych. Z możliwości takiej skorzystał T. S. i w dniu 28 lipca 2010 r. złożył w Starostwie Powiatowym pismo z dnia [...] 2010 r., w którym przedstawił swoje zarzuty. Sąd stwierdza, że skoro skarżący złożył w ustawowo przewidzianym do tego terminie pismo zawierające zarzuty do – jego zdaniem – danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym, to Starosta winien był je rozpatrzyć i wydać w tym zakresie decyzję administracyjną, do czego zobowiązywał go art. 24a ust. 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem w aktach sprawy brak jest pisma Starosty, które mogłoby być uznane za decyzję, a jedynie prowadzona jest korespondencja ze skarżącym przejawiająca się w piśmie Starosty z dnia [...] 2010 r. Sąd podkreśla, że prowadzenie korespondencji ze stroną bez podejmowania czynności przewidzianej przepisami prawa uzasadnia zarzut bezczynności organu. Tak zajęte stanowisko Sądu orzekającego w niniejszej sprawie poparte jest stanowiskiem sądownictwa administracyjnego, a w szczególności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zajętym w sprawie o sygn. akt III SAB/Kr 30/70 (wyrok z dnia 7 lutego 2008r., opubl. LEX nr 570364 i ONSA/WSA 2010/2/24) a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SAB/Wa 23/07 (wyrok z dnia 29 października 2007 r., opubl. LEX nr 395285): "Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności." Sąd jednocześnie zauważa, że podnoszone przez organ w toku postępowania administracyjnego argumenty merytoryczne związane z bezpodstawnością wysnuwanych przez skarżącego zarzutów mogą jedynie stanowić podstawę ewentualnego odrzucenia zarzutów. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że Starosta nie rozpoznając w sposób prawem przewidziany złożonych przez skarżącego w ustawowym terminie zarzutów zawartych w piśmie z dnia [...] 2010 r. pozostaje w bezczynności, a w związku z tym Sąd - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - skargę uwzględnił uznając, że termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych jest terminem odpowiednim do załatwienia przez organ sprawy T. S. w przedmiocie zarzutów do obowiązującego od dnia 19 lutego 2010 r. operatu ewidencji gruntów i budynków.