VII SA/Wa 1032/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez A. M. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. znak: [...] wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności na wniosek skarżącego. Zaskarżonym orzeczeniem, po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2008 r. Nr [...], GINB -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Powyżej wskazaną decyzją z [...] października 2008 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na budowę dwóch wolnostojących budynków gospodarczo – składowych na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w [...] gm. [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że wcześniej wydaną decyzją (tj. z [...]listopada 2007 r.) udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu na ww. działkach i z końcem 2007 r. inwestor rozpoczął realizację jednego z tych budynków na podstawie posiadanej decyzji. Wobec tej decyzji wznowiono postępowanie i wstrzymano jej wykonanie. Następnie, decyzją z [...] września 2008 r. -na wniosek inwestora- wskazaną decyzję z [...] listopada 2007 r. uchylono i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dalej, organ podkreślił, że budynki gospodarczo – składowe objęte niniejszą decyzją (tj. wydaną [...] października 2008 r.), będą nowymi obiektami budowlanymi o nowym odmiennym przeznaczeniu niż ww. budynki inwentarskie, wybudowanymi na miejscu budynków, których budowa została przerwana i zaniechana. Pismem z 2 czerwca 2009 r. A. M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazując na brak po stronie wnioskującego przymiotu strony koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. M. podnosząc, że organ nie przeprowadził - biorąc pod uwagę przeznaczenie projektowanej inwestycji - postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla prawidłowej oceny istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości dla wszczęcia postępowania nadzorczego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. A. M. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd wyrokiem z 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 308/10 skargę tę uwzględnił uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wskazał m.in., iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, pismem z 16 sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] października 2008 r., w związku z wnioskiem A. M. Następnie, decyzją z [...] listopada 2010 r. wskazany organ na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] października 2008 r. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ podał, że badana w tym postępowaniu decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał przede wszystkim na to, iż decyzja ta nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał również, że inwestycja objęta badaną decyzją nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek należących do A. M. Zaznaczył przy tym, że samo sąsiedztwo choćby bezpośrednie z działkami inwestycyjnymi nie powoduje uznania właścicieli tych działek za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. A. M. nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w decyzji Wojewody [...] i wniósł odwołanie od tego orzeczenia. Podniósł w nim, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowaną decyzją dotyczy budynków inwentarskich, a nie jak twierdzi organ I instancji budynków gospodarczo-składowych. Inwestor miał wybudować budynki gospodarczo-składowe, ale w rzeczywistości wybudował budynki inwentarskie, a to należy określić jako samowolę budowlaną. Wskazał, że wybudowane budynki zostały wyposażone w instalacje i urządzenia niezbędne do prowadzenia hodowli drobiu. Prowadzenie hodowli kur jest zaś działalnością uciążliwą. Za bezsporne w konsekwencji odwołujący się uznał, że budowa budynków inwentarskich przekroczy uciążliwością działalności granice własnej działki, co skutkuje naruszeniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. M. w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał na zapadły w sprawie wyrok Sądu i na konieczność ustalenia, czy wnioskodawca tego postępowania ma przymiot strony. Wyjaśnił, iż ustalenia tego należy dokonać biorąc pod uwagę art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a tym samym wyjaśnić, czy wnioskodawca jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości usytuowania w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia. Analizując sprawę w tym zakresie GINB podał następnie, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działek nr ewid. [...], [...] i [...] obręb [...], których współwłaścicielem jest wnioskodawca i które graniczą bezpośrednio działkami inwestycyjnymi. Wyjaśnił, że położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestora wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organ odwoławczy zauważył, że granica niezabudowanej działki nr Wied. [...] położonej najbliżej planowanej inwestycji znajduje się w odległości 8,0 m od projektowanego budynku o symbolu [...] (o wysokości 6,07 m) i w odległości 132,0 m od budynku [...] (o takiej samej wysokości co poprzedni budynek). Takie usytuowanie inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek o nr ewid. [...], [...] i [...] zwłaszcza wynikających z unormowań dotyczących odległości budynków od granicy działki budowlanej, jak również przesłaniania, dostępu do światła słonecznego, ochrony przed promieniowaniem jonizującym i polami elektromagnetycznymi. Inwestycja nie powoduje również ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów, jak i nie pozbawia ww. działek dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji organ stwierdził, że działki należące do wnioskodawcy nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Dalej, GINB podał, że mając na względzie wskazania zawarte w wyroku Sądu, który zapadł w niniejszej sprawie, wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego. Analiza treści pisma A. M. z [...] lutego 2011 r. będącego odpowiedzią na to wezwanie, nie daje podstaw do przyznania wnioskodawcy przymiotu strony w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego. Zarzuty zawarte w ww. piśmie dotyczące "fetoru" i "smrodu" oraz "innej uciążliwości przenoszonej" na działki zainteresowanego są okolicznością faktyczną mogącą powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. W żadnym natomiast wypadku przywołane przez wnioskodawcę immisje pośrednie nie mogą być źródłem interesu prawnego. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, nie daje zaś praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że z wagina to, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] został złożony przez podmiot, który nie legitymuje się przymiotem strony, należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2010 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję GINB z [...] lutego 2011 r., uzupełnionej pismem procesowym z 11 lipca 2011 r., skarżący – A. M. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: -art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz -art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest właściciel jedynie tej działki, któremu zamierzona inwestycja ograniczałaby prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego działki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Pismem procesowym z 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – B. K. wniósł o oddalenie skargi. Pismem procesowym z 21 lipca 2011 r. B. K. uzupełnił wcześniej zaprezentowane stanowisko wskazując, że zarzuty skarżącego w całości są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Z żądaniem przeprowadzenia postępowania w tym trybie wystąpił skarżący, w którym to wyraźnie wskazał, że domaga się unieważnienia decyzji Starosty [...]. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowanym orzeczeniem z [...] października 2008 r. Powoływał jednak okoliczności mające przemawiać za jego interesem prawnym w kwestionowany ww. rozstrzygnięcia Starosty [...]. Tym samym organ po wszczęciu postępowania nieważnościowego na żądanie skarżącego obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy jest on stroną w sprawie. Na konieczność analizy w tym zakresie, po wszczęciu postępowania, wskazał wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku, który zapadł w tej sprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. Sąd w tymże orzeczeniu przyjął bowiem, że w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Organ będąc związany ww. wyrokiem, będącym wyrokiem prawomocnym, obwiązany był zatem wszcząć postępowanie nieważnoścowe w związku z wnioskiem skarżącego, a następnie (biorąc pod uwagę pozostałe wskazania Sądu) ustalić, czy skarżący ma przymiot strony w sprawie. Dodać w tym miejscu należy, iż prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Te zasady wynikające z przepisów art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. obowiązują również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danego aktu jest więc nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. Przy czym - przepisy prawa materialnego tj. ustawy Prawo budowlane po ich nowelizacji ograniczyły krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 tejże ustawy za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Jeśli chodzi natomiast o obszar oddziaływania obiektu to zgodnie z art. 3 pkt. 20 w/w ustawy jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określany dla tegoż obiektu w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na jego budowę na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Oznacza to, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budowlą aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wykazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. GINB orzekając w niniejszej sprawie uwzględnił -w ocenie Sądu- nie tylko ww. wyrok Sądu, ale także przywołane powyżej przepisy stosując przy tym prawidłową ich wykładnię. W ocenie Sądu, organ ten przeprowadził też właściwą analizę sprawy celem ustalenia, czy skarżący ma interes prawny w sprawie. Uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności, które dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie inwestycji i działek należących do skarżącego oraz charakter planowanej zabudowy. Wziął też pod uwagę okoliczności podnoszone przez skarżącego słusznie przyjmując, iż stanowią one jedynie o interesie faktycznym skarżącego w sprawie, ale nie o jego interesie prawnym. Organ odwoławczy w efekcie prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, aby planowana zabudowa w jakikolwiek sposób ograniczała zagospodarowanie nieruchomości skarżącego. Z tego też powodu prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie ma przymiotu strony. Dokonując takie oceny organ prawidłowo wskazał, że obszar oddziaływania obiektu określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, które zawierają m.in. uregulowania odnoszące się do odległości obiektów od innych obiektów i granic nieruchomości. I dalej słusznie wskazał, że jeśli z tych przepisów wynikają ograniczenia w możliwości zagospodarowania lub zabudowy sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a jego właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu, zarządcy nieruchomości), przysługuje prawo strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z powyższe jasno wynika, w jakim kierunku organ prowadził wstępne postępowanie, celem ustalenia interesu prawnego skarżącego. Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia przepisów procesowych, m.in. art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które we wstępnej fazie postępowania -sprowadzającej się do ustalenia przymiotu strony- mogłyby mieć znaczenie. Nadto, wskazać raz jeszcze trzeba, iż zaskarżone orzeczenie spowodowane było brakiem przymiotu strony osoby żądającej stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Tym samym w uzasadnieniu takiego orzeczenia organ zobligowany był, na podstawie art. 107 § 3 k.p.a, wyjaśnić motywy jakimi się kierował, ale tylko w kontekście interesu prawnego wnoszącego ww. żądanie. Nie mógł zaś, stwierdzając powyższe, dokonać merytorycznej oceny sprawy, tj. zbadać kwestionowane orzeczenie. Z tych też względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał za zgodne z prawem. Jednocześnie Sąd raz jeszcze w tym miejscu zauważa, iż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego chronionego konkretnym przepisem prawa materialnego, który uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Z okoliczności sprawy nie wynika zaś, aby skarżący interesem prawny w sprawie się legitymował. Tym samym organ odwoławczy nie mógł pozostawić w obrocie prawnym decyzji organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Taka decyzja -tj. decyzja merytoryczna, bo oceniająca decyzję kwestionowaną w sprawie, kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.- mogłaby zapaść jedynie przy ustaleniu, ze żądający stwierdzenia nieważności ma interes prawny w sprawie. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.