VII SA/Wa 308/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta P. decyzją nr [...] wydaną [...] października 2008r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. K. pozwolenia na budowę dwóch wolnostojących budynków gospodarczo – składowych na działkach nr ew. [...] i [...] w S. W uzasadnieniu organ podniósł, że wcześniej wydaną – tj. [...].11.2007r. decyzją udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich przeznaczonych na chów drobiu na w/w działkach i z końcem 2007r. inwestor rozpoczął realizację jednego z tych budynków na podstawie posiadanej decyzji. Wobec tej decyzji postanowieniem z dnia [...].02.2008r. Starosta P. wznowił postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia [...].02.2008r. wstrzymał jej wykonanie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2008r. Starosta P. na wniosek inwestora B. K. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...].11.2007r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że budynki gospodarczo – składowe objęte decyzją wydaną z dnia [...].10.2008r. będą nowymi obiektami budowlanymi o nowym odmiennym przeznaczeniu, wybudowanymi na miejscu budynków, których budowa została przerwana i zaniechana. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył A. M. podnosząc, że jest ona obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak: [...] wydaną [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z uwagi na brak po stronie wnioskującego przymiotu strony koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Odwołanie od tej decyzji wniósł A. M. podnosząc, że organ nie przeprowadził - biorąc pod uwagę przeznaczenie projektowanej inwestycji - postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla prawidłowej oceny istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości dla wszczęcia postępowania nadzorczego. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż granica działki nr [...] której współwłaścicielem jest wnioskujący znajduje się w odległości 8 m od projektowanego budynku [...] i w odległości 132 m od budynku [...], a także usytuowania projektowanych obiektów, nie pozwala na uznanie, że działki wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego i art. 6,7,77 i 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz 1270 z późniejszymi zmianami), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art, 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] grudnia 2009r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009r. odmawiającą wszczęcia na wniosek skarżącego A. M. postępowania w sprawie decyzji Starosty P. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie Sadu organy obu instancji wydając kontrolowane rozstrzygnięcia naruszyły zasady postępowania administracyjnego, które obowiązują organy również w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Jak wyżej podkreślono kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, w którym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, gdyż organ może odmówić wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa). Zgodnie z treścią art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (V. Wyrok NSA z dnia 25.04.2006r. sygn. I OSK 725/05 Lex nr 209119). Przy czym należy podkreślić, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego A. M. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami we wskazanym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu - stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, a który to pogląd podziela Sąd rozstrzygający skargę - sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Tymczasem organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego nie ustalając nawet położenia nieruchomości należącej do wnioskującego względem działek inwestora, podając jedynie, że wnioskujący nie wskazał przepisu naruszenie którego obligowałoby organ do uznania go za stronę. Organ odwoławczy, zaś oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na ustaleniach dotyczących odległości projektowanych budynków od granicy działki wnioskującego bez analizy zarzutów zawartych we wniosku i odwołaniu i utrzymał w mocy podjętą z naruszeniem prawa decyzję organu I instancji . Reasumując dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie posiadania przez wnioskującego legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego organ winien dokonać analizy wniosku w aspekcie przepisu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę zgłoszone na wniosku zarzuty i charakter inwestycji objętej kwestionowaną decyzją a w razie wątpliwości wezwać wnioskującego do przedstawienia okoliczności z których wywodzi on swoją legitymację procesową, przy czym ponieważ wyjaśnienie tych kwestii z pewnością przekracza ocenę formalną wniosku, czynności organu powinny być dokonane po wszczęciu postępowania nadzorczego. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organy mają obowiązek wziąć pod uwagę w/w uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. nr 153, poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.