II SA/Ol 399/11

Dnia 26 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 roku sprawy ze skargi D. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]", Komendant Powiatowy Policji zawiesił D. M., policjanta w służbie stałej Komendy Powiatowej Policji, w czynnościach służbowych od dnia 26 listopada 2010r. do dnia 25 grudnia 2010r. Jednocześnie na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o Policji zawiesił, od najbliższego terminu płatności, 50% ostatnio należnego uposażenia i na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że przyczyną zawieszenia był fakt, iż w dniu 25 listopada 2010r. Prokurator Prokuratury Okręgowej przedstawił policjantowi zarzut popełnienia czynu z art. 231§ 1 k.k. Organ wskazał, że przy określeniu okresu zawieszenia uwzględniono charakter czynu zarzucanego funkcjonariuszowi oraz skutki dla prawidłowego funkcjonowania jednostki Policji i jej wizerunku. Następnie, rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]", Komendant Powiatowy Policji zawiesił D. M., z dniem 26 grudnia 2010r., w czynnościach służbowych na okres dwóch miesięcy, tj. do dnia 25 lutego 2011r., zawiesił od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia i na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał, że Prokurator Prokuratury Okręgowej przedstawił policjantowi w dniu 25 listopada 2010r. zarzut popełnienia wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem Policji czynu zabronionego, polegającego na użyciu przemocy fizycznej podczas interwencji podjętej wobec R. N., które spowodowało u niego obrażenia ciała naruszające czynności narządu ciała na okres nie przekraczający 7 dni, tj. czynu przewidzianego wart. 231 § 1 k.k. w związku z art. 157 § 2 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Zdarzenie to było przedmiotem reportaży telewizyjnych o zasięgu ogólnokrajowym i spowodowało negatywny wydźwięk społeczny. Godziło ponadto w dobre imię Policji i jej pozytywny wizerunek. Zawieszając policjanta na następny okres organ I instancji wziął więc pod uwagę charakter zarzucanego policjantowi czynu, skutki dla prawidłowego funkcjonowania jednostki Policji i jej wizerunku, aspekt medialny sprawy, a także istnienie przesłanek uzasadniających wcześniejsze zawieszenie policjanta. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano z uwagi na interes społeczny, wynikający ze szczególnego statusu Policji i jej zadań, których sprawna realizacja może następować wyłącznie w warunkach poszanowania i ścisłego egzekwowania przepisów prawa. Po rozpoznaniu odwołania D. M. od powyższej decyzji, Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]" r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Bezsporne było w sprawie, że przeciwko funkcjonariuszowi wszczęto postępowanie przygotowawcze. Zgodnie zatem z dyspozycją powyższego przepisu zawieszenie policjanta było obligatoryjne na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Organ odwoławczy nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających wyznaczenie krótszego okresu zawieszenia. Zaznaczył, że długość okresu zawieszenia zależała od oceny organu I instancji. Zarzucony policjantowi czyn stanowił występek zagrożony karą pozbawienia wolności nie przekraczającą 3 lat i wiązał się z przekroczeniem uprawnień przez funkcjonariusza Policji, polegającym na użyciu w stosunku do R. N. przemocy fizycznej. W ocenie organu odwoławczego, czas i okoliczności zdarzenia mogły powodować, że praca D. M. mogła negatywnie wpływać na służbę i funkcjonariuszy KPP oraz na wizerunek Policji jako formacji. Komendant Powiatowy Policji, rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]"., przedłużył z dniem 26 lutego 2010r. okres zawieszenia D. M. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego i na podstawie art. 108 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji powtórzył w uzasadnieniu argumentację zawartą w rozkazie personalnym z dnia "[...]" r. Podał ponadto, że sprawa została w dniu 3 stycznia 2011 r. przekazana przez Prokuraturę Okręgową do Sądu Rejonowego z aktem oskarżenia, którym został objęty D. M. i inni funkcjonariusze Policji. W ocenie organu zasadne było przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych policjanta do czasu ukończenia postępowania karnego, z uwagi na konieczność ochrony interesu społecznego, przez wykluczenie funkcjonariusza z realizacji czynności służbowych wykonywanych w imieniu organu państwowego a także z uwagi na negatywny wydźwięk społeczny sprawy. W złożonym odwołaniu D. M. zarzucił, że nie zaistniał w sprawie oraz nie został wskazany w kwestionowanym rozkazie personalnym szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa wart. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Wniesienie aktu oskarżenia nie stanowi takiej przesłanki, gdyż odwołującego się należy uważać za niewinnego dopóki w jego sprawie nie zostanie wydany prawomocny wyrok skazujący. Ponadto, Prokurator Prokuratury Okręgowej nie zastosował wobec niego żadnego środka zapobiegawczego i nie zawiesił go w wykonywaniu czynności służbowych. Odwołujący się podniósł, że ochronę interesu społecznego, na którą powoływał się organ można zapewnić poprzez przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki. Odwołujący się zarzucił, że nie wszyscy oskarżeni w tej sprawie policjanci są traktowani w jednakowy sposób bowiem w stosunku do jednego z funkcjonariuszy, pozostającego w podobnej sytuacji, po upływie trzymiesięcznego zawieszenia nie został przedłużony okres zawieszenia. Odwołujący się powołał się ponadto na nierówne traktowanie podwładnych przez przełożonego wskazując przypadki, w których okresu zawieszenia nie przedłużano, mimo iż sprawy również miały medialny charakter. Dodał, że czuje się szykanowany przez przełożonego, który dąży do zwolnienia odwołującego ze służby, po upływie okresu 12 miesięcznego zawieszenia. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia "[...]", utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Wywiódł w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przedłużenie okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych może być dokonane bez względu na przesłankę, która stanowiła podstawę do jego zawieszenia. W świetle wskazanego przepisu warunkiem przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza jest natomiast wystąpienie w sprawie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku oraz prowadzenia wobec funkcjonariusza postępowania karnego. Zdaniem organu odwoławczego, w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki zastosowania okresu zawieszenia do czasu ukończenia postępowania karnego. Policjantowi przedstawiono bowiem zagrożony wysoką karą zarzut, który dotyczy przekroczenia uprawnień przez funkcjonariusza Policji w jego jednostce. Z tego powodu na policjancie ciąży zarzut popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, wypełniającego jednocześnie znamiona przestępstwa. Policjant nie spełnia zatem wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, co w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o Policji jest niezbędnym warunkiem, aby pełnić służbę. Czas zaistnienia zdarzeń oraz fakt pozostawania w służbie może stwarzać zagrożenie, iż służba odwołującego się może mieć negatywny wpływ na tok postępowania karnego lub negatywny skutek dla formacji jaką jest Policja. Okoliczności te zasadnie zostały uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", warunkujący przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skorzystanie przez organ z instytucji przedłużenia okresu zawieszenia odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyjmując w tej sprawie, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do przedłużenia okresu zawieszenia, nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Ponadto, każda sprawa jest inna i należy ją traktować indywidualnie, a wszelkie decyzje należą do przełożonego policjanta. W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. M. kwestionował zaskarżony rozkaz personalny zarzucając: - naruszenie art.39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji oraz § 6 rozporządzenia MSWiA z 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych poprzez przyjęcie, że na tej samej podstawie faktycznej możliwe jest dwukrotne zawieszenie funkcjonariusza (rozkazy personalne w tej sprawie zostały wydane "[...]" i "[...]".; - naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z § 6 cyt. rozporządzenia poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przedłużenia zawieszenia w czynnościach służbowych z uwagi na bezprzedmiotowość, gdyż zawieszenie dokonane rozkazem personalnym z dnia "[...]". wygasło z dniem 25 grudnia 2010r. a rozkaz personalny w sprawie przedłużenia zawieszenia został wydany "[...]" r.; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego aktu z przekroczeniem kognicji organu odwoławczego, polegające na próbie konwalidacji błędu organu I instancji w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji (organ I instancji ogólnikowo powołał się tylko na medialny charakter sprawy i konieczność ochrony interesu społecznego) Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji stwierdził, że funkcjonariusz został zawieszony na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji początkowo na 1 miesiąc do 25 grudnia 2010r., natomiast później 17 grudnia 2010r. na tej samej podstawie prawnej zawieszono funkcjonariusza na kolejne dwa miesiące do dnia 25 lutego 2011 r. łącznie na okres 3 miesięcy, dopiero po jego zakończeniu możliwe było przedłużenie zawieszenia na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Niezasadny jest zarzut nieuprawnionego dwukrotnego zawieszenia na tej samej podstawie faktycznej . Gdyby wolą ustawodawcy był taki zakaz, to ustawodawca zawarłby stosowne stwierdzenie. Nie został naruszony art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; organ odwoławczy wyraził swoją wolę wydając decyzję zawierającą rozstrzygnięcie przewidziane w katalogu wymienionym wart. 138 k.p.a. i orzekł o utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego organu I instancji. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, iż w niniejszej sprawie zaszły szczególne okoliczności, o których mowa wart. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu, to znaczy zgodności z obowiązującym prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie przedłużenia zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. W rozpoznawanej sprawie rolą sądu było dokonanie oceny, czy ustalone przez organ okoliczności faktyczne dawały podstawę do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o Policji a więc, czy istniały wszystkie ustawowe podstawy do wydawania decyzji o przedłużeniu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, a w szczególności czy istniała w obiegu prawnym decyzja o zawieszeniu w tych czynnościach, a w dalszej kolejności, czy istniała przesłanka w postaci "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w cytowanym art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie niesporny jest fakt przedstawienia skarżącemu zarzutów w postępowaniu karnym a później wniesienia przeciwko niemu aktu oskarżenia popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 231 § 1 w związku art. 157 § 2 kodeksu karnego. Postępowanie karne w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Tych ustaleń faktycznych skarżący nie kwestionował i wynikają one z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych. Powyższe okoliczności obligowały do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych, co też Komendant Powiatowy Policji uczynił rozkazem personalnym z dnia "[...]" na okres do 25 grudnia 2010r. Z uwagi na to, że w okresie tego zawieszenia postępowanie karne nie zostało zakończone, organ I instancji zawiesił skarżącego na kolejny okres do 25 lutego 2011r., łącznie dający okres 3 miesięcy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji, dotyczący zawieszenia do dnia 25 lutego 2011r. został zaskarżony przez D. M., poprzez wniesienie odwołania do Wojewódzkiego Komendanta Policji , który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]". Wskutek nie zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego, wymienione decyzje pozostają w obrocie prawnym. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił zarzutu skargi, iż niemożliwe było przedłużenie zawieszenia w czynnościach z powodu wygaśnięcia poprzedniego zawieszenia. Stosownie do § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych ( Dz. U. Nr 120, poz. 1029) wygaśnięcie decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych następuje w przypadku: 1) upływu czasu zawieszenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jeżeli zawieszenia nie przedłużono do czasu ukończenia postępowania karnego, 2) prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub dyscyplinarnego, 3) zwolnienia policjanta ze służby, 4) śmierci policjanta. Żadna z wymienionych przesłanek w sprawie nie zachodziła. Skoro rozkaz personalny, dotyczący zawieszenia skarżącego na okres do 25 lutego 2011r. funkcjonował w obiegu prawnym, to nie można mówić o wygaśnięciu decyzji o zawieszeniu w czynnościach służbowych wskutek upływu okresu zawieszenia. W związku z tym nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego o naruszeniu przez organy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 17 lipca 2002r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych. Z tych względów Sąd nie podzielił też zarzutu skargi o naruszeniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.) – dalej: k.p.a. w związku z § 6 cytowanego rozporządzenia. W sytuacji, kiedy funkcjonariusz pozostawał zawieszony w czynnościach a postępowanie karne jeszcze nie zostało zakończone, postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do jego umorzenia. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje bowiem tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego lub też w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem. Taka sytuacja nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie. W żaden sposób nie można także zgodzić się z zarzutami skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego upatrywał naruszenia tego przepisu przez to, że " organ II instancji z przekroczeniem kognicji" próbował konwalidować błąd organu I instancji w zakresie niewłaściwego uzasadnienia faktycznego decyzji. Używając takiej argumentacji, pełnomocnik skarżącego pomija zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., która nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Oznacza to, iż organ II instancji w ramach swojej właściwości może, a nawet powinien uzupełnić i poprawić to, czego nie uczynił organ I instancji, bądź zrobił to w sposób niewystarczający. "Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości" (niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1903/09) dostępny w bazie Lex pod nr 746843). Skoro więc Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji uznał, że decyzja ta zasługuje na utrzymanie w mocy ( art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), lecz zawiera niedostateczne uzasadnienie faktyczne, to był uprawniony do uzasadnienia własnego rozstrzygnięcia w taki sposób, aby przekonać stronę i sąd administracyjny, dokonujący kontroli tej decyzji, do jej zasadności. Jeśli chodzi o motywy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, to są one przekonujące. Przedłużenie zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego ma charakter fakultatywny i może być stosowane w razie wystąpienia w sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków. Kwestia oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", należy do uznania administracyjnego. Ustawodawca nie określił bowiem przesłanek, jakimi powinien kierować się organ, stosujący art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Charakter zarzucanych policjantowi czynów oraz fakt, iż popełnił je on na służbie i w związku ze służbą, uzasadniają zawieszenie funkcjonariusza do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy mieć bowiem na uwadze takie wartości jak dobre imię Policji, zaufanie obywateli do organów Państwa oraz gwarancje praworządnego działania organów administracji publicznej. Funkcjonariusz, który godzi w te wartości, przez co naraża na szwank wizerunek formacji wykonującej władzę publiczną, winien być odsunięty od wykonywania czynności służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, czemu służy instytucja przedłużenia zawieszenia w czynnościach, przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Zasadnie więc organ uznał, że przedstawienie policjantowi wymienionych zarzutów w postępowaniu karnym, dyskredytuje go jako osobę o nieposzlakowanej opinii, wymaganej przez art. 25 ust. 1 o Policji, na który powołał się organ II instancji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.