I OSK 2211/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 288/11 w sprawie ze skargi K. L., L. J. i J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 288/11, po rozpoznaniu skargi K. L., L. J. i J. G., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w R. w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2, nr [...] o pow. [...]m2 obj. KW Nr [...], stanowiących współwłasność spadkobierców F. L.: J. G., L. J. i K. L. po 1/3 części oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w wysokości ogółem [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 3 września 2009 r. Gmina Miasto Rzeszów wystąpiła o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do ww. nieruchomości wskazując, że nieruchomość ta jest niezbędna do realizacji inwestycji celu publicznego pn.: "[...]" m. in. na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...], zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]" bowiem nieruchomości nie udało się nabyć w drodze dobrowolnej sprzedaży. W ocenie organu z analizy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] "[...]" oraz załącznika graficznego wynika, że działki nr [...] i [...] położone są w terenie oznaczonym symbolem 2KDZ – teren przeznaczony pod publiczną komunikacje kołową i pieszą, działka nr [...] leży w terenie oznaczonym symbolem WS – teren przeznaczony pod wody śródlądowe. Zatem bezspornym jest fakt, że nieruchomość, będąca współwłasnością odwołujących się jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny (art. 6 pkt 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ wskazał również, że do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doszło w wyniku bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży (tj. upływu w dniu 5 grudnia 2009 r. dwumiesięcznego terminu wyznaczonego przez Prezydenta Miasta Rzeszowa). Nadto powołując się na art. 130 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Wojewoda Podkarpacki wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało ustalone stosownie do treści ww. przepisów, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 14 września 2010 r. Analiza ww. operatu prowadzi do wniosku, że odpowiada on wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami. Dla potrzeb wykonania wyceny przeanalizowano rynek lokalny obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi. Do obliczeń przyjęto 8 transakcji nieruchomościami położonych w okolicy działek podlegających wycenie. Wysokość odszkodowania, wyliczona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa na kwotę [...] zł, ustalona została według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkowo podkreślono, że organ administracji publicznej dokonuje oceny operatu jedynie pod kątem jego wiarygodności, spójności oraz zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Cechy te posiada sporządzony w przedmiotowej sprawie operat. Odpowiadając na zarzuty odwołujących, organ wskazał, że subiektywne przekonanie strony, że cena za wywłaszczoną nieruchomość jest niska nie świadczy o wadliwości operatu. Nadto same odwołujące nie podjęły próby udowodnienia tego faktu, nie przedstawiły innej opinii, która podważałaby wiarygodność opracowanego operatu szacunkowego. Końcowo Wojewoda Podkarpacki poinformował odwołujące się o treści art. 113 ust. 3 u.g.n. oraz o dalszej procedurze w zakresie wniosku o wykup pozostałej części działek, nieobjętych wywłaszczeniem. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. L., L. J. i J. G. zaskarżyły ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a polegające na: 1) błędnej wykładni przepisów art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, 2 i 3, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz art. 128 ust. 1 u.g.n w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; 2) niezastosowaniu przepisów art. 156 ust. 3 u.g.n. w stosunku do operatu szacunkowego z dnia 23 lutego 2010 r. oraz art. 157, a także niezastosowaniu art. 113 ust. 3 u.g.n.; 3) naruszeniu przepisów prawa procesowego tj. art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 130 ust. 2 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając decyzje organu I i II instancji zwrócił uwagę, że decyzję I instancji wydał Prezydent Miasta Rzeszowa pełniący funkcję starosty (łączący w swoich rękach uprawnienia strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji). W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. W ocenie Sadu I instancji, uchwała ta zawiera w swej treści bardziej "uniwersalną" zasadę wyłączającą możliwość występowania w tym samym postępowaniu, przez prezydenta miasta na prawach powiatu, jako strony i jako organu wydającego decyzję. Stosunek administracyjnoprawny oparty jest na nierównorzędności podmiotów. Pojawia się władztwo dysponenta władztwa organu administracji. Natomiast drugim podmiotem jest administrowany, przy czym w ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem jednostki samorządu terytorialnego występują co najmniej dwa podmioty administrowane: wywłaszczony i podmiot ubiegający się o wywłaszczenie. Jednostka samorządu terytorialnego jest więc stroną postępowania ubiegającą się o nabycie konkretnego prawa i w żadnym wypadku nie jest dysponentem władzy publicznej. Natomiast kierownik tej jednostki, tj. prezydent miasta na prawach powiatu, jako dysponent władzy publicznej rozstrzyga, ingeruje władczo w prawa do nieruchomości, kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki. Stąd też zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że mimo iż uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, to wyrażone w niej stanowisko należy również zastosować w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu. W ramach postępowania wywłaszczeniowego wszczętego wnioskiem organu wykonawczego miasta na prawach powiatu dochodzi bez wątpienia do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty, rozpoznaje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. W postępowaniu zaś przed organem drugiej instancji występuje jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. Rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Tym samym należy stwierdzono, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Obowiązkiem Wojewody było zatem uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2010 r. i umorzenie postępowania przed tym organem, a następnie podjęcie czynności przewidzianych w art. 26 k.p.a. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasta Rzeszów, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia solidarnie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż Prezydent jako organ gminy na prawach powiatu podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy o wywłaszczenie na rzecz tej gminy. W ocenie Gminy Miasto Rzeszów przesłanki wyłączenia organu i pracownika wskazują enumeratywnie art. 24 i 25 k.p.a. bądź wyraźne przepisy ustaw szczególnych. Wyprowadzenie wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego nie znajduje podstaw. Przepisy o wyłączeniu muszą być więc interpretowane ściśle a nie celowościowo. Zwrócono uwagę, iż sąd nie może pełnić roli prawotwórczej albowiem stoi to w sprzeczności z zasadą trójpodziału władz. Nie można więc bez wyraźnego przepisu ustawy pozbawiać organu kompetencji do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. L., L. J., J. G. podzieliły stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że Prezydent Miasta Rzeszowa, występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, podlegał wyłączeniu na podstawie ogólnych przepisów k.p.a. Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 zawiera szerszą i bardziej uniwersalną zasadę wyłączającą możliwość występowania przez prezydenta miasta na prawach powiatu w tym samym postępowaniu jako strony i jako organu wydającego decyzję, co niewątpliwie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wprawdzie powołana uchwała odnosi się do instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jednakże stanowisko wyrażone w tej uchwale ma również zastosowanie w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu i ustalenia odszkodowania z tytułu tego wywłaszczenia. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Jak wskazano w powołanej uchwale włączenie organów samorządowych do sytemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Prezydent miasta na prawach powiatu jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w danej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę, zaś pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa i obowiązki prezydenta danego miasta. Powołane w skardze kasacyjnej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdują natomiast zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż dotyczyły kwestii wyłączenia organu od orzekania w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi (wyroki z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 oraz z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10) oraz odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę (wyroki z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 702/10 oraz II OSK 703/10). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.