I OSK 2258/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 461/11 w sprawie ze skargi T. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 461/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia (...) lutego 2011 r. nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia (...) lutego 2011r., nr (...) Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia (...) września 2010r, nr (...) odmawiającą przyznania odszkodowania na rzecz (...) za nieruchomość położoną w (...) która z mocy prawa przeszła na własność Miasta Sopotu zgodnie z decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia(...) kwietnia 2008r., nr (...) Organ I instancji wydał decyzję odmowną stwierdzając, że roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wniosek o ustalenie odszkodowania z dnia 14 lipca 2007r., wpłynął w dniu 18 lipca 2008r., a więc został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 21 grudnia 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W odwołaniu od decyzji T. D. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz art. 73 ust.4 i art. 96 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rozpatrując sprawę Wojewoda Pomorski wskazał na treść art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiącego, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przepis ten został sformułowany w sposób jednoznaczny i jego interpretacja nie budzi wątpliwości. Nadto termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, a więc nie ma możliwości jego przywrócenia ani przedłużenia. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...) została zajęta pod drogę publiczną. W dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła ona współwłasność (...). Wojewoda Pomorski decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r. stwierdził przejście z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999r. na rzecz Miasta Sopotu jako drogi powiatowej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek T. D. z dnia 14 kwietnia 2007r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust.4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec czego roszczenie odszkodowawcze wygasło. Wnioskodawczyni w piśmie skierowanym do organu I instancji, jak i odwołaniu, podnosiła, że poza wnioskiem z dnia 14 lipca 2007r. złożyła również w dniu 6 marca 1997r., za pośrednictwem pełnomocnika adwokat (...) wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, który nie został nigdy przez nią wycofany. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, stwierdził, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Nadto wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt Il SA/Lu 273/08, w którym stwierdzono, że roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. Nieskorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości o własne interesy i nie może stanowić o niczyjej winie jak tylko podmiotu uprawnionego. W sytuacji, gdy strona nie złoży wniosku w stosownym terminie, brak jest podstaw do wypłaty jej odszkodowania z uwagi na wygaśnięcie z ostatnim dniem ustalonego terminu roszczenia o przyznanie odszkodowania. Powyższe oznacza, że zarówno wniosek z 1997r. jak i 2007r., a także wszystkie inne wniesione wnioski, o których wspomina strona, a których brak jest w aktach sprawy, o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pozbawione były skuteczności i nie można ich traktować jako wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podkreślił przy tym, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001r. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7-9 Kpa, stwierdzając, że organ I instancji dochował należytej staranności w toku prowadzonego postępowania. Nadto Wojewoda wskazał, że konstytucyjność przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99 i z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 uznał, że ustalona forma wypłaty odszkodowania nie pozbawia podmiotów, którym odebrano nieruchomości prawa żądania wypłaty odszkodowania. W ocenie Trybunału ustawodawca przyznał takim podmiotom możliwość dochodzenia swoich praw poprzez wyznaczenie określonego czasu do składania wniosków, zaś nieskorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości własne interesy. T. D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powtarzając zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia art.7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz art. 73 ust.4 i art. 96 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu, twierdziła, że od wielu lat podejmowała działania o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości ewentualnie odszkodowania za nią i jej oświadczenia w tym przedmiocie winny zostać potraktowane jako żądanie ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 73 ust.4 ustawy. Wskazywała na pisma z dnia 15 lipca 1968r. i 23 listopada 1992r. Formalny brak wniosku we wskazanym w decyzji terminie nie powinien stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, albowiem faktycznie złożyła ona wniosek o odszkodowanie. Wniosek ten znajdował się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy wszystkie czynności podjęte przed graniczną data 1 stycznia 1999r. pozostają w mocy. W mocy zatem powinny pozostać również czynności podjęte przez wnioskodawczynię, a dotyczące formułowania pism z żądaniem odszkodowania z przedmiotową nieruchomość. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), która stanowiła współwłasność T. D., MD. I A. D. z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Sopotu, jako nieruchomość zajęta pod drogę, co też stwierdził Wojewoda Pomorski deklaratoryjną decyzją z dnia (...) kwietnia 2008r., nr (...) Prawidłowo ustaliły orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 14 lipca 2007r. był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005r. wygasło. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 73 ust.4 ustawy. W szczególności zaś nie można w żadnym razie potraktować za taki wniosek pism skarżącej z dnia 15 lipca 1967r., 23 listopada 1992r. ani też w 1997r. W szczególności zaś podstawy ku temu nie może stanowić przywołany przez skarżącą art. 96 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 1999r., przechodzących do właściwości organów gmin, powiatów i samorządów województw, przejmują wójtowie, starostowie i marszałkowie województw, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z tym, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy. Przepis ten nie ma zastosowania do przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że dotyczy on wyłącznie czynności organów administracji, podjętych w toczących się postępowaniach administracyjnych w związku ze zmianą właściwości organów, wynikającą z reformy administracji publicznej. Przepis ten nie odnosi się natomiast w ogóle do czynności podejmowanych przez strony postępowania administracyjnego. Z tych też względów brak było podstaw do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy nie odniósł do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miało to żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa regulacja wyznaczyła bowiem granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. D. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynika sprawy tj. uznanie, że powołane przez stronę uchybienia przepisom postępowania art. 7, 8, 9 k.p.a. nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 73 ust. 4 i 96 ust 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną i uznanie, że składane przez strony wnioski o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie wywołały skutków prawnych. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż skarżąca domaga się odszkodowania za bezprawnie zawłaszczoną przez Miasto Sopot nieruchomość od lat 50-tych XX w. Dopiero w latach 90-tych otrzymała promesę od ówczesnego Prezydenta Miasta Sopot, iż sprawa zostanie załatwiona. Wnioskodawczyni przez cały czas deklarowała wolę otrzymania jakiegokolwiek odszkodowania za utraconą własność, której miasto Sopot korzysta i czerpie pożytki. Wykładnia przepisów ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż jeśli przed datą wejścia w życie przepisów strona podjęła czynności zmierzające przykładowo do zaskarżenia wydanej przez organ decyzji za pomocą złożenia odpowiedniego środka odwoławczego to czynność ta nie będzie skuteczna, natomiast w mocy pozostanie zaskarżona przez stronę decyzja. W ocenie pełnomocnika skarżącej sytuacja w której wnioskodawczyni przez lata podejmowała działania o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości ewentualnie odszkodowania za nią podejmując czynności w postępowaniu administracyjnym objęta jest dyspozycją art. 73 ust 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Formalny brak wniosku we wskazanym w decyzji terminie nie powinien stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, albowiem faktycznie wnioskodawczyni wniosek o odszkodowanie złożyła. Wniosek ten znajdował się w aktach sprawy. Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem wszystkie czynności podjęte przed graniczną datą 1 stycznia 1999 r. pozostają w mocy. W mocy zatem powinny pozostać również czynności podjęte przez wnioskodawczynię, a dotyczące formułowania pism z żądaniem odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, jednak żaden z podniesionych w niej zarzutów nie mógł zostać uznany za słuszny, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek z dnia 14 lipca 2007 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta Sopotu skarżąca skierowała do organu uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z kolei wcześniej złożone przez skarżącą pisma z dnia 15 lipca 1967r., 23 listopada 1992r. ani też w 1997r. nie mogły zostać potraktowane jako żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, a nawet gdyby tak było, to i tak należałoby je uznać za przedwczesne, bowiem termin do złożenia wniosku w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r. W art. 73 ust. 4 powołanej ustawy ustawodawca określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania – wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. i przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji przyjąć należy, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, LEX nr 348011; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1410/09). W tym miejscu warto zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U.RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia powołanego art. 73 ust. 4 cytowanej ustawy nie mógł zostać uznany za słuszny. W sposób podobny należało ocenić zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 ustawy. Przepis ten odnosi się jedynie do właściwości organów rozpatrujących sprawy indywidualne wszczęte i niezakończone przed dniem 1 stycznia 1999r., stanowiąc jednocześnie, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji przepis ten nie ma zastosowania do postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4, bowiem dotyczy wyłącznie czynności organów administracji i nie odnosi się do czynności podejmowanych przez strony postępowania administracyjnego. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez pominięcie art. 7, 8, 9 k.p.a. także nie zasługiwały na uwzględnienie. Z powyższych przepisów nie można wyprowadzić powszechnego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Powyższe uprawnienie uregulowane zostało w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i to jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależało, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.