II SA/Gd 461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia 23 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 23 lutego 2011r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 21 września 2010r, nr [...], odmawiającą przyznania odszkodowania na rzecz T. D., M. D. i A. D. za nieruchomość położoną w S., stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni 931 m2, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta zgodnie z decyzją Wojewody z dnia 17 kwietnia 2008r., nr [...]. Organ I instancji wydał decyzję odmowną stwierdzając, że roszczenie o odszkodowanie wygasło. Wniosek o ustalenie odszkodowania z dnia 14 lipca 2007r., wpłynął w dniu 18 lipca 2008r., a więc został złożony po upływie terminu określonego w art. 73 ust.4 ustawy z dnia 21 grudnia 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi bowiem, że odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001r. do 31 grudnia 2005r. Po upływie tego terminu roszczenie wygasa. W odwołaniu od decyzji T. D. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz art. 73 ust.4 i art. 96 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Rozpatrując sprawę Wojewoda wskazał na treść art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiącego, że odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, iż uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest tylko właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Przepis ten został sformułowany w sposób jednoznaczny i jego interpretacja nie budzi wątpliwości. Nadto termin do złożenia wniosku jest terminem ustawowym, a więc nie ma możliwości jego przywrócenia ani przedłużenia. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 931 m2 (pierwotnie jako część działki nr [..] o powierzchni 971 m2) została zajęta pod drogę publiczną. W dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła ona współwłasność T. D., M. D. i A. D. Wojewoda decyzją z dnia 17 kwietnia 2008r. stwierdził przejście z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999r. na rzecz Miasta jako drogi powiatowej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek T. D. z dnia 14 kwietnia 2007r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość został złożony z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust.4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec czego roszczenie odszkodowawcze wygasło. Wnioskodawczyni w piśmie skierowanym do organu I instancji, jak i odwołaniu, podnosiła, że poza wnioskiem z dnia 14 lipca 2007r. złożyła również w dniu 6 marca 1997r., za pośrednictwem pełnomocnika adwokat B. K., wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, który nie został nigdy przez nią wycofany. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 394/06, stwierdził, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Nadto wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt Il SA/Lu 273/08, w którym stwierdzono, że roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. Nieskorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości o własne interesy i nie może stanowić o niczyjej winie jak tylko podmiotu uprawnionego. W sytuacji, gdy strona nie złoży wniosku w stosownym terminie, brak jest podstaw do wypłaty jej odszkodowania z uwagi na wygaśnięcie z ostatnim dniem ustalonego terminu roszczenia o przyznanie odszkodowania. Powyższe oznacza, że zarówno wniosek z 1997r. jak i 2007r., a także wszystkie inne wniesione wnioski, o których wspomina strona, a których brak jest w aktach sprawy, o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość pozbawione były skuteczności i nie można ich traktować jako wniosków o ustalenie odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podkreślił przy tym, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001r. Organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7-9 Kpa, stwierdzając, że organ I instancji dochował należytej staranności w toku prowadzonego postępowania. Nadto Wojewoda wskazał, że konstytucyjność przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyrokach z dnia 14 marca 2000 r., sygn. P 5/99 i z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 uznał, że ustalona forma wypłaty odszkodowania nie pozbawia podmiotów, którym odebrano nieruchomości prawa żądania wypłaty odszkodowania. W ocenie Trybunału ustawodawca przyznał takim podmiotom możliwość dochodzenia swoich praw poprzez wyznaczenie określonego czasu do składania wniosków, zaś nieskorzystanie z przysługującego uprawnienia w odpowiednim czasie stanowi wyraz braku należytej dbałości własne interesy. T. D. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, powtarzając zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia art.7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz art. 73 ust.4 i art. 96 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998, Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia odszkodowania. Organy obu instancji uznały, że skarżąca nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, skutkiem czego roszczenie wygasło. Skarżąca zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze wniesionej do Sądu, twierdziła, że od wielu lat podejmowała działania o odzyskanie przedmiotowej nieruchomości ewentualnie odszkodowania za nią i jej oświadczenia w tym przedmiocie winny zostać potraktowane jako żądanie ustalenia odszkodowania zgodnie z art. 73 ust.4 ustawy. Wskazywała na pisma z dnia 15 lipca 1968r. i 23 listopada 1992r. Formalny brak wniosku we wskazanym w decyzji terminie nie powinien stanowić podstawy do odmowy ustalenia odszkodowania, albowiem faktycznie złożyła ona wniosek o odszkodowanie. Wniosek ten znajdował się w aktach sprawy. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy wszystkie czynności podjęte przed graniczną data 1 stycznia 1999r. pozostają w mocy. W mocy zatem powinny pozostać również czynności podjęte przez wnioskodawczynię, a dotyczące formułowania pism z żądaniem odszkodowania z przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z treścią art. 73 ust.1 ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie do ust.2 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust.1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. Z art. 73 ust.4 ustawy wynika natomiast, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Przede wszystkim wskazać należy, że właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne mogą dochodzić jedynie odszkodowania przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 czerwca 2001 r., sygn. akt II CKN 601/00, OSNC 2002/2/27). Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 931 m2, która stanowiła współwłasność T. D., M. D. i A. D. z dniem 1 stycznia 1999r. stała się z mocy prawa własnością Miasta, jako nieruchomość zajęta pod drogę, co też stwierdził Wojewoda deklaratoryjną decyzją z dnia 17 kwietnia 2008r., nr [...]. Zdaniem Sądu prawidłowo ustaliły orzekające w niniejszej sprawie organy administracji, że w ustawowym terminie, tj. w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005 r., nie został złożony wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie ulega wątpliwości, że wniosek z dnia 14 lipca 2007r. był spóźniony, jako że roszczenie o odszkodowanie po upływie 31 grudnia 2005r. wygasło. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak jest również podstaw do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie został skutecznie złożony przed rozpoczęciem biegu terminu określonego w art. 73 ust.4 ustawy. W szczególności zaś nie można w żadnym razie potraktować za taki wniosek pism skarżącej z dnia 15 lipca 1967r., 23 listopada 1992r. ani też w 1997r. W szczególności zaś podstawy ku temu nie może stanowić przywołany przez skarżącą art. 96 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawach indywidualnych wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 1999r., przechodzących do właściwości organów gmin, powiatów i samorządów województw, przejmują wójtowie, starostowie i marszałkowie województw, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, z tym, że wszystkie czynności podjęte w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 1999r., a także decyzje administracyjne pozostają w mocy. Przede wszystkim przepis ten nie ma zastosowania do przedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Niezależnie od tego wskazać należy, że dotyczy on wyłącznie czynności organów administracji, podjętych w toczących się postępowaniach administracyjnych w związku ze zmianą właściwości organów, wynikającą z reformy administracji publicznej. Przepis ten nie odnosi się natomiast w ogóle do czynności podejmowanych przez strony postępowania administracyjnego. Z tych też względów brak było podstaw do jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy nie odniósł do tej kwestii w zaskarżonej decyzji, jednakże zdaniem Sądu nie miało to żadnego wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Przedmiotowa regulacja wyznaczyła bowiem granice czasowe, w których było możliwe skuteczne złożenie wniosku o przyznanie odszkodowania. Zachowanie zaś terminu do złożenia wniosku było podstawową przesłanką do ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Termin ten obejmował okres od dnia 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005 r., co oznaczało, że tylko w tych granicach czasowych możliwe było skuteczne złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wskazanie w przepisie art.73 ust.4 terminu do składania wniosków ma takie znaczenie, iż nie można było złożyć skutecznie wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie I OSK 394/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1611/10, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 558/08, LEX nr 531041). Podkreślić przy tym należy, że termin określony w przepisie art. 73 ust.4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. I to niezależnie od tego, z jakich powodów strona nie dochowała temu terminowi. Dla biegu terminów prawa materialnego nie są bowiem istotne przyczyny jego uchybienia. Dlatego też przywoływanie przez skarżącą takich okoliczności, jak brak poinformowania przez organ o możliwości żądania odszkodowania, nie może mieć wpływu na jego zachowanie oraz na skutki jego upływu. W konsekwencji też złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania poza ustawowym terminem oznacza niemożność uwzględnienia roszczenia. W tym też zakresie, orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite i ugruntowane (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 273/08 LEX nr 563128). Nadto należy mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny kilka razy badał art. 73 ust. 4 ustawy, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Wskazać tu należy wyroki z dnia z 14 marca 2000r., sygn. P 5/99, z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 oraz 15 września 2009 r., sygn. P 33/07. W szczególności zaś Trybunał stwierdził, że zawarty w art. 73 przepisów wprowadzających mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest poprawny systemowo i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Wyrokiem z dnia 19 maja 2011r. w sprawie K 20/09 (OTK-A 2011/4/350) Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją, a konkretnie art. 21 ust.2 w zw. art. 31 ust.3 oraz art. 2 i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 jest na tyle precyzyjny i na tyle komunikatywny, że językowe reguły wykładni pozwalają wyintepretować z niego normę zgodną z Konstytucją. Jest zatem zgodny z zasadą dopuszczalnych proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytuły wywłaszczenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca mogła złożyć skutecznie wniosek o ustalenie i wpłatę odszkodowanie tylko w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Wniosek taki w terminie ustawowym nie został złożony. Nadto, zdaniem Sądu, nie było też możliwe skuteczne złożenie takiego wniosku, wcześniej lub później, tj. poza granicami czasowymi wyznaczonymi przez ustawodawcę. W ocenie Sądu nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, 8 i 9 Kpa. Niewątpliwie organy administracji zobowiązane są działać zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Zgodnie zaś z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku powoływania się na naruszenie przepisów postępowania, skuteczne podniesienie zarzutu w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (nie mogą to być hipotetyczne twierdzenia strony). W ocenie Sądu, materiał dowodowy sprawy nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego charakteru naruszeń w mniejszej sprawie. Skarżąca nie wykazała, aby przywołane przez nią uchybienia, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym zaś dla rozstrzygnięcia sprawy było, że strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wniosek ten dla wywołania skutków prawnych musiał być złożony w konkretnej przestrzeni czasowej wyznaczonej przez ustawodawcę. Brak takiego wniosku skutkował niemożnością uwzględnienia żądania strony. Termin ten nie podlega przywróceniu, a roszczenie wygasło. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00 (LEX nr 81779), zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa) nie może powodować naruszenia prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nadto należy rozgraniczyć obowiązek informowania od udzielania przez organ porad prawnych. Art. 9 Kpa nie nakłada organy administracji, obowiązku udzielenia porad prawnych, czy też doradztwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 489/98, LEX 32776, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 czerwca 2008 r., II SA/Lu 273/08, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.