I OSK 2043/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 436/11 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 436/11 uwzględniając skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie zasiłku stałego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] maja 2010 r. przyznał M. B. zasiłek stały w wysokości 270,84 zł na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r. Organ przyjął, iż dochód M. B. wynosi 206,16 zł, natomiast ustawowe kryterium dochodowe, od wysokości którego zależy przyznanie świadczeń wynosi 477 zł. Wysokość zasiłku została ustalona jako różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby i wyniosła 206,16 zł. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że dodatek mieszkaniowy nie powinien być wliczany do dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Kolegium powołało się na przepisy art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które zawierają definicję legalną pojęcia dochodu. Wiąże ona organy administracji. W art. 8 ust. 4 ustawy nie wymieniono dodatku mieszkaniowego, jako podlegającego wyłączeniu z dochodu. W skardze do Sądu M. B. zarzucił błędne wliczenie do dochodu zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uwzględniając skargę stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. Sąd uczynił to nie będąc związany granicami skargi. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów pomniejszenia zasiłku stałego o dodatek mieszkaniowy. Skarżący M. B. spełnia warunki do otrzymania zasiłku stałego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wysokość zasiłku stałego ustala się jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z zastrzeżeniem, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Z powyższego wynika, iż elementem niezbędnym do ustalenia wysokości zasiłku stałego było określenie wysokości dochodu skarżącego. Definicję dochodu ustawodawca zawarł w art. 8 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w opisany powyżej sposób, zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 1-5 u.p.s., nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Za niezrozumiały uznał Sąd zarzut skarżącego dotyczący wliczenia do wysokości dochodu dodatku pielęgnacyjnego. Ani z wydanych w sprawie decyzji, ani też akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący taki dodatek pobierał. Brak jest też podstaw do uznania, że dodatek taki został wliczony do dochodu. Faktem jest, że w wywiadzie środowiskowym znajdującym się w aktach organu pierwszej instancji – w pozycji: "Zasoby" zamieszczono informację o uprawnieniu do zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów na uwzględnienie tego dodatku przy ustalaniu dochodu skarżącego. Odnosząc się natomiast do zasadności uwzględnienia dodatku mieszkaniowego przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącego Sąd stwierdził, że dodatek ten podlega wliczeniu do dochodu. Przywołany powyżej art. 8 ust. 4 u.p.s., stanowi zamknięty katalog świadczeń, których do dochodu się nie wlicza. Oznacza to, że wyłącznie wskazane w tym przepisie źródła przychodu nie są uwzględniane przy obliczaniu dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. W katalogu tym nie znajduje się dodatek mieszkaniowy, zatem jego uwzględnienie przez organy administracji uznać należało za prawidłowe (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 784/10 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 164/11, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził, iż organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie w dniu [...] marca 2011 r. Organowi administracji umknęła okoliczność, iż zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją z [...] marca 2010 r., stanowiący dochód skarżącego dodatek mieszkaniowy przyznany został jedynie na okres od [...] marca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. Skarżący na rozprawie przed Sądem w dniu 27 lipca 2011 r. oświadczył, że decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy nie została przedłużona i od września 2010 r. nie ubiegał się o ten dodatek. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. akcentuje ustalenie faktycznego dochodu wnioskodawcy. Sąd powołał się na art. 106 ust. 3a ustawy, w myśl którego zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W ocenie Sądu wszelkie zmiany sytuacji występujące w toku pierwotnego postępowania administracyjnego winny zostać uwzględnione w decyzji kończącej to postępowanie. Dopiero gdy organ o nich nie wiedział możliwe jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 106 ust. 5 ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach z dnia 9 października 2009 r.sygn. akt IV SA/Gl 1009/08, LEX nr 580476). Powyższe okoliczności nie zostały wyjaśnione w sposób należyty przez organ odwoławczy. Sąd zwrócił uwagę na to, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Ponadto stosownie do art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Zdaniem Sądu podjęcie rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu. SKO będzie zobowiązane do zastosowania ich przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd zlecił przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia, które winno być uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: – poprzez błędną wykładnię art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej przywoływanej jako u.p.s.), polegającą na przyjęciu, że ustalając dochód, o jakim mowa w tym przepisie orzekające organy powinny uwzględniać wszelkie zmiany sytuacji dochodowej wnioskodawcy do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie; – poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 3a u.p.s., wyrażające się w przyjęciu, że przepis ten znajdował w sprawie zastosowanie, podczas gdy obejmuje on jedynie przypadki zmiany dochodu strony już w okresie pobierania świadczenia, a więc już po ukształtowaniu prawa do świadczenia z pomocy społecznej decyzją ostateczną; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 8 ust. 3 u.p.s., poprzez błędne uznanie, że nie ustalając dla potrzeb określenia wysokości świadczeń z pomocy społecznej dochodu strony wedle stanu z dnia podejmowania decyzji drugiej instancji orzekające w sprawie Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszeń prawa, które w sprawie nie miały miejsca; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wykazania, że zarzucane Kolegium naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wyrażające się w braku ustaleń co do dochodu strony wedle stanu z dnia podejmowania decyzji drugiej instancji mogło mieć w świetle znajdującego w sprawie zastosowanie art. 8 ust. 3 u.p.s. istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do wadliwego uzasadnienia wyroku oraz uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszeń prawa pozbawionych istotnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, – art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku jednoznacznych wskazań, co do dalszego postępowania w zakresie wpływu ewentualnie stwierdzonych w toku postępowania zmian dochodu strony na sposób zastosowania art. 106 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą sporu pozostaje kwestia daty, wedle której w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustalać należy dochód wnioskującej o przyznanie pomocy strony dla potrzeb badania faktu spełnienia kryterium dochodowego lub określenia wysokości przyznawanego świadczenia. Sąd pierwszej instancji przyjmując za punkt wyjścia zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę dwuinstancyjności uznaje, że orzekające organy powinny uwzględniać wszelkie zmiany sytuacji dochodowej strony mające miejsce w toku postępowania, aż do chwili wydania decyzji ostatecznej. Innymi słowy, w ocenie Sądu pierwszej instancji, dla potrzeb stosowania przepisów o pomocy społecznej, w tym regulujących prawo do zasiłku stałego art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s., przesądzający jest stan faktyczny sprawy w tym dochód strony, z dnia wydawania decyzji ostatecznej w sprawie, a organ odwoławczy w razie zmiany wysokości dochodów strony, obowiązany jest zmiany te uwzględnić prowadząc na tę okoliczność stosowne postępowanie dowodowe. Stanowisko takie, pozostając w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1, a także art. 15 w zw. z art. 136 oraz art. 138 § 1 i 2 K.p.a., nie uwzględnia jednakże dyspozycji art. 8 ust. 3 u.p.s. Sąd pierwszej instancji nie dostrzega bowiem, że przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. w zakresie ustalania dochodu strony wnioskującej o świadczenie z pomocy społecznej zawiera regulację szczególną względem zasad ogólnych administracyjnego postępowania dowodowego. Artykuł 8 ust. 3 in principio u.p.s. stanowi, że "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania". Ustawodawca w kwestii ustalania dochodu strony wyraźnie zatem ustanawia cezurę czasową, przyjmując, że przesądzająca jest wysokość dochodów strony z miesiąca poprzedzającego wniosek lub – w razie utraty dochodu w rozumieniu ustawy – z miesiące złożenia wniosku. Interpretując powyższy przepis Sąd pierwszej instancji do kwestii tej się nie odnosi, wywodzi natomiast, że art. 8 ust. 3 u.p.s. "akcentuje ustalenie faktycznego dochodu wnioskodawcy", z czego WSA w Gdańsku wyprowadza wniosek, że wszelkie zmiany sytuacji dochodowej strony mające miejsce w toku postępowania winny zostać uwzględnione przez orzekające organy. W ocenie wnoszącego skargę, teza ta stanowi w istocie wykładnię contra legem, pozostając w sprzeczności z jasną w warstwie językowej dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s. Dowodzi tego także dotychczasowe orzecznictwo sądowe, gdzie przyjmowano, że "dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., to ogół wpływów pochodzących z okresów wskazanych w tym przepisie lub ust. 11 art. 8" (tak NSA w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1461/08). Powyższej oceny nie zmienia treść przywołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 106 ust. 3a u.p.s. Hipoteza tego przepisu nie obejmuje sytuacji, gdy postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej dopiero jest prowadzone, a prawo strony do tego świadczenia nie zostało jeszcze ukształtowane, odnosząc się wyraźnie do przypadku, gdy zmiana dochodu następuje "w okresie pobierania świadczenia pieniężnego". Przepis ten łączy się tym samym z pozakodeksowym mechanizmem nadzwyczajnej weryfikacji decyzji przyznającej prawo do świadczeń z pomocy społecznej (art. 106 ust. 5 u.p.s.), a nie z mechanizmem "pierwotnego" kształtowania prawa strony do pomocy społecznej. Brak jest ustawowych podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania art. 106 ust. 3a u.p.s. w sprawach z zakresu pomocy społecznej prowadzonych w trybie zwykłym postępowania. Sąd pierwszej instancji naruszył zatem prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 3a u.p.s. stosując ten przepis w sytuacji nieobjętej hipotezą wyrażonej w nim normy. Wadliwa wykładnia art. 8 ust. 3 u.p.s. spowodowała, że Sąd pierwszej instancji naruszył także przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie przyjmując, że art. 8 ust. 3 u.p.s. daje podstawę do przyjmowania dla potrzeb ustalania prawa do zasiłku stałego wysokości dochodu strony z dnia podejmowania decyzji ostatecznej, Sąd pierwszej instancji dopatrzył się bowiem braków w postępowaniu dowodowym Kolegium, zarzucając mu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tymczasem w świetle znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 8 ust. 3 u.p.s. kwestia wysokości dochodów strony wedle stanu z dnia [...] marca 2011 r., tj. chwili podjęcia decyzji ostatecznej, pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest więc wypełniona hipoteza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co z resztą przejawia się także w naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wykazał bowiem w uzasadnieniu swego wyroku nawet potencjalnego wpływu stwierdzonych braków postępowania dowodowego na sposób załatwienia sprawy. W szczególności Sąd pierwszej instancji, nie wskazał, jak w kontekście zaproponowanego sposób wykładni art. 8 ust. 3 u.p.s. orzekające organy mają zastosować art. 106 ust. 3 u.p.s. Przepis ten stanowi bowiem, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Skoro więc art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek stały ustala się w wysokości w przypadku osoby samotnie gospodarującej – różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie, to zmiana wysokości dochodu strony powinna wywrzeć wpływ na wysokość przyznawanego zasiłku w okresie kiedy zasiłek ten jest przyznany. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyrok nie wynika jak w kontekście art. 106 ust. 3 u.p.s. organy mają uwzględnić ewentualne zmiany dochodu strony w toku postępowania, innymi słowy, jak ewentualna zmiana dochodu strony ma się przełożyć na wysokość zasiłku stałego w poszczególnych miesiącach poprzedzających wydanie decyzji ostatecznej. Jak wynika z przedstawionej wyżej argumentacji brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i formułowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wobec orzekającego Kolegium zarzutu naruszenia art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., a w konsekwencji podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Czyni to uzasadnionym wniesienie niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne postawionych zaskarżonemu wyrokowi zarzutów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu interpretacyjnego właściwie wykładając przepisy art. 8 ust. 3 i art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej. Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera definicję dochodu nakazując uważać za dochód sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwoty z tytułów wskazanych w dalszej części przepisu. Powyższe zasady dotyczą sposobu ustalania dochodu przy przyznawaniu świadczeń, jednakże ustawodawca zawarł w zdaniu drugim warunek – "jeżeli ustawa nie stanowi inaczej". Tą odmienną regulacją jest przepis art. 106 ust. 3a, regulujący sytuację kiedy następuje zmiana dochodu osoby pobierającej świadczenie z pomocy społecznej. Zmiana taka jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, a contario jeżeli zmiana dochodu uprawnionego do świadczeń przekracza 10% wówczas zachodzi konieczność zmiany wysokości świadczenia. Powyższy przepis dotyczy zarówno sytuacji kiedy nie zostaje wydana jeszcze decyzja organu odwoławczego jak również wówczas gdy decyzja przyznająca świadczenie jest już ostateczna. Błędnie organ wywodzi, że przepis art. 106 ust. 3a nie obejmuje sytuacji kiedy postępowanie jest dopiero prowadzone, a prawo strony nie zostało jeszcze ukształtowane decyzją ostateczną. Powyższy pogląd nie uwzględnia tego, że decyzja organu pierwszej instancji przyznająca świadczenie opatrzona zostaje stosownie do art. 108 § 1 K.p.a. rygorem natychmiastowej wykonalności, zatem w postępowaniu instancyjnym znajduje w pełni zastosowanie hipoteza art. 106 ust. 3a u.p.s. Podkreślenia wymaga to, że w postępowaniu o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej stosownie do art. 14 u.p.s., w myśl którego w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ogranicza się do zbadania prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Czyni to w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. O takim zakresie rozpoznania sprawy decyduje obowiązująca w postępowaniu zasada dwuinstancyjności oraz zakres uprawnień organu odwoławczego wyznaczony przepisem art. 138 K.p.a. W tej sytuacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w postępowaniu odwoławczym obowiązują zarówno zasady ogólne Kodeksu postępowaniu administracyjnego jak i przepisy art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i 81 K.p.a. zasługuje w pełni na aprobatę. Z racji odwołania zamieszczonego w art. 14 u.p.s. należy przyjąć, iż przepisy te będą miały zastosowanie wprost. W związku z powyższym, wobec znajdujących się w aktach dowodów świadczących o tym, że skarżący miał przyznany dodatek mieszkaniowy tylko na okres od [...] marca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r., a w aktach nie było ustaleń co do przedłużenia tego świadczenia na dalszy okres Kolegium winno dokonać ustaleń jaka jest aktualna sytuacja materialna skarżącego. Było to tym bardziej konieczne, że od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji minęło prawie 10 miesięcy. Z powyższych względów nie można uznać, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a za chybione należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, co skarga kasacyjna wiązała bezpośrednio ze sformułowanymi zarzutami naruszanie prawa materialnego. Za nietrafny uznał również Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych wskazań. Tymczasem Sąd w tej kwestii odesłał do przedstawionych rozważań, z których wynikała konieczność uwzględnienia przy ustaleniu wysokości świadczenia zmieszenia dochodu skarżącego od dnia 1 września 2010 r. Rzeczą organu jest natomiast prawidłowe wyliczenie wysokości dochodu i ustalenie wysokości zasiłku stałego oraz stosowną zmianę decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie świadczenia przysługującego stronie od dnia 1 września 2010 r. Błędnie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze oczekuje wskazań Sądu co do określenia wysokości zasiłku stałego w poszczególnych miesiącach poprzedzających wydanie decyzji ostatecznej. Oczekiwanie to należy ocenić jako zupełnie niezrozumiałe jeśli uwzględni się okoliczność, że zasiłek stały został przyznany na okres od 1 kwietnia 2010 r. do 30 kwietnia 2012 r., a zatem ten okres stanowił przedmiot rozpoznania przed SKO. Jeśli chodzi zaś o powołany w zarzucie przepis art. 153 P.p.s.a. to w rozpoznawanej po raz pierwszy przez WSA w Łodzi sprawie nie miał on zastosowania, natomiast powołanie tego przepisu miało na celu wskazanie organowi na konieczność uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.